IV SA/Po 219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego – Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" sp. z o.o. w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski W dniu 1 kwietnia 2008 r. Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. w K. wniosło o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania równego obniżeniu wartości, wskazanych we wniosku i zbytych przez spółkę następujących nieruchomości położonych na osiedlu Ogrody w K., wskutek utraty z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr XLIII/398/94 z dnia 17 maja 1994 r. W uzasadnieniu spółka wskazała m.in., że zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003 r. nastąpiła utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. nr XLIII/398/94. W związku z powyższą zmianą uległa obniżeniu wartość wyszczególnionych we wniosku nieruchomości. Nieruchomości te zostały zbyte. Ponadto wnioskodawca nie skorzystał wcześniej z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie strona wniosła o połączenie niniejszego postępowania, z postępowaniem w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem, uchwałą Nr XI/107/07 w dniu 13 sierpnia 2007r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] Burmistrz Miasta K. odmówił wypłaty odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzja z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa ) decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położonych w Kościanie na osiedlu O. (wskazanych we wniosku i piśmie z dnia 21.10.2008 r. ) z tytułu utraty mocy z dniem 1 stycznia 2003 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII/398/94 Rady Miejskiej K. z dnia 13 sierpnia 1994r.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., iż wskazane we wniosku działki gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr XLIII/398/94 Rady Miejskiej K. z dnia 13 sierpnia 1994r. przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z art. 87 ust. 3 przedmiotowy plan zachował moc do 31 grudnia 2003 r. W dniu 13 sierpnia 2008 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr XI/107/07 zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. C., który swymi ustaleniami obejmuje przedmiotowe działki. Zgodnie z tym planem działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Zgodnie z art.36 ust. 3 ustawy jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że ustalenie odszkodowania związane jest z działaniem gminy w zakresie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a nie utratą ważności planów z mocy ustawy. Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie naliczenia opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości zlecona została wycena nieruchomości i dlatego przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie innej podstawy prawnej prowadzone jest oddzielnie. W zakreślonym terminie Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. w Kościanie złożyło odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu spółka wskazała m. in., że spełnione zostały wszystkie przesłanki sprecyzowane w art. 36 ust. 3 ustawy. Gmina jest z woli ustawodawcy i z mocy ustawy jedynym podmiotem odpowiedzialnym za skutki zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez względu na przyczynę tych zmian. Racjonalny ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym nie może nie przewidywać prawa odszkodowania przez podmiot, który zostaje pozbawiony praw nabytych i ponosi w związku z tym straty materialne. Art. 36 ust. 3 ustawy przewiduje takie odszkodowanie. Zgodnie z jego literalnym brzmieniem odpowiedzialność odszkodowawcza gminy jest bezwarunkowa i całkowicie niezależna od przyczyny zmiany planu. Jest rzeczą bezsporną, iż w wyniku działań ustawodawcy w powiązaniu z równoczesnym zaniechaniem gminy, nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której, grunty dotąd budowlane stały się gruntami rolnymi i straciły na wartości. Organ wskazał także, że prowadzenie oddzielnie postępowań o ustalenie i wypłatę odszkodowania równego obniżeniu wartości, zbytych przez spółkę nieruchomości, z postępowaniem w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem, uchwałą Nr XI/107/07 w dniu 13 sierpnia 2007r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi uzasadnione obawy, iż gmina uzyska szybko prawomocny nakaz zapłaty przez spółkę należnej gminie opłaty planistycznej, natomiast spółka będzie w długich postępowaniach odwoławczych dochodzić należnego jej odszkodowania. Tymczasem to gmina per saldo będzie zobowiązana do wypłaty różnicy należności. Dojdzie tym samym do wypaczenia istoty postępowania i pokrzywdzenia skarżącego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zarówno roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do gminy, jak i roszczenia gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, związane odpowiednio z brakiem możliwości lub ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości oraz wzrostem lub obniżeniem wartości nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 1, 3 i 4 ustawy, powstają w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, co ustawodawca wprost stanowi. Nie obejmuje tym samym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz wzajemnych rekompensat z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości powstałych w konsekwencji wejścia w życie przepisów szczególnych. Nie obejmują również zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o. o. w K.. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy tez słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 3 ustawy jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Burmistrz Miasta K. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji uznali, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy wynikająca z uchwalenia albo zmiany planu miejscowego przewidziana w art. 36 ust. 3 ustawy nie obejmuje zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż zgodne z dyspozycją art. 37 ust. 10 ustawy spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy administracyjne I i II instancji orzekając w kwestii odmowy przyznania odszkodowania z uwagi na fakt, iż utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla O. w K. na mocy art. 87 ust. 3 ustawy nie spełnia przesłanek przyznania odszkodowania z art. 36 ust. 3 ustawy, weszły w kompetencje sądu. Decyzja stwierdzająca brak podstaw do wypłaty odszkodowania jest bowiem orzeczeniem w sprawie powierzonej kognicji sądów powszechnych. Negatywny charakter rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty odszkodowania z uwagi na brak ustawowych przesłanek, nie zmienia bowiem tego, iż jest to orzeczenie w sprawie mającej charakter cywilnoprawny. Cywilnoprawny charakter roszczeń odszkodowawczych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy powoduje, iż spory z tego tytułu rozstrzygają sądy powszechne (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowane przestrzenne – komentarz" C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 295). Oznacza to, iż Burmistrz Miasta K., do którego wpłynął wniosek z dnia 1 kwietnia 2008 r. uznając, że roszczenie z art. 36 ust. 3 powstaje jedynie w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i nie obejmuje obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej utratą mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. powinien w trybie przewidzianym w art. 66 § 3 kpa zwrócić wniosek wnioskodawcy. Zgodnie z w/w przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, iż organy I i II instancji kierując sprawę na drogę postępowania administracyjnego i rozstrzygając kwestię zasadności wypłaty odszkodowania wbrew jednoznacznej treści art. 37 ust. 10 ustawy uchybiły obowiązkowi przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości rzeczowej przewidzianej w art. 19 i n. kpa prowadząc w konsekwencji do nieważności wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji, a więc wystąpienia kwalifikowanej wady postępowania przewidzianej w art. 156 §1 pkt 1 kpa. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje bowiem nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Na marginesie wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca wraz z odwołaniem kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie przesłała pismo z dnia [...] lutego 2007r., w którym wystąpiła do Skarbu Państwa na ogólnej zasadzie przewidzianej w art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej kc) z wezwaniem do zapłaty kwoty 577,06 zł. tytułem odszkodowania za koszty poniesione w wyniku konieczności zawarcia warunkowej umowy kupna nieruchomości – działki nr [...], wpisanej do KW [...], (nie objętej zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego) opierając swe żądanie na utracie z mocy prawa mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. Organ odwoławczy miał więc dodatkową wskazówkę o cywilnoprawnym, charakterze sprawy o sporne odszkodowanie. Zwrócić należy także uwagę na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 marca 2007r. sygn. akt K 54/05 uznając przepis art. 87 ust. 3 ustawy, za zgodny z Konstytucją RP i stwierdzając brak możliwości dochodzenia odszkodowania od ustawodawcy, wyraźnie wskazał na to, iż do sytuacji, w których znaczne obszary miast pozostały bez planów zagospodarowania przestrzennego, wskutek ustawowej utraty mocy planów dotychczas obowiązujących doszło na skutek wieloletnich zaniechań, jakich dopuściły się samorządy. Jak zauważył bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu w wyroku decyzja o uchyleniu tych planów miejscowych została podjęta przez ustawodawcę w roku 1994 i wyrażona w art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 25 sierpnia 1994 r. Od tego czasu adresaci ustawy powinni byli układać swoje plany przy świadomości, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utracą moc najpóźniej 2 stycznia 2000 r. Żaden akt urzędowy organów władzy publicznej nie usprawiedliwiał oczekiwania trwałości tych planów. Dwukrotne przesunięcie terminu utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogło uzasadniać oczekiwania, że plany zachowają moc obowiązującą przez jeszcze dłuższy okres, a jedynie zmieniało perspektywę czasową układania działań w oparciu o obowiązujące plany. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynęła na uzasadnione oczekiwania adresatów ukształtowane na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie i dotyczące czasu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Powyższe oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył możliwości dochodzenia roszczeń od organów samorządów terytorialnych. Powyższe przy uwzględnieniu treści art. 37 ust. 10 ustawy oraz ogólnej zasady dochodzenia roszczeń z deliktów (art. 415 i nast. kc) wskazuje na cywilno prawną drogę dochodzenia spornego odszkodowania. Mając na uwadze znaczenie występujących uchybień, Sąd nie rozstrzygając kwestii zasadności dochodzenia odszkodowania wynikających ze zmiany sytuacji prawnej nieruchomości powstałej w wyniku utraty mocy obowiązującej planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995r. stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 156 §1 pkt 1 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski mb