II OSK 1573/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Słubickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/09 w sprawie ze skargi Starosty Słubickiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty Słubickiego kwotę 2280,00 (słownie: dwa tysiące dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1573/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/09 po rozpoznaniu skargi Starosty Słubickiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o wymierzeniu Staroście Słubickiemu kary pieniężnej w wysokości 18 500 zł w związku z wydaniem z opóźnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji po odliczeniu okresu zawieszenia postępowania przez organ wydający pozwolenie na budowę przekroczył termin 65 dni do wydania pozwolenia o 37 dni, w związku z czym zachodzi podstawa do wymierzenia kary. W zażaleniu od tego postanowienia Starosta Słubicki podniósł, że powinien być od ww. terminu odliczony okres oczekiwania przez organ na zwrotne potwierdzenie odbioru pism przez strony, a co za tym idzie, czas dany stronom do zapoznania się z aktami sprawy. W ten sposób licząc termin, należałoby odliczyć 9 dni opóźnienia, które nie zostało zawinione przez organ, gdyż wiązało się z kwestią doręczenia pism stronom a ponadto okres 13 dni oczekiwania na uzupełnienie wniosku o zawieszenie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie akceptując argumentację przyjętą przez Wojewodę Lubuskiego. Stwierdził, że czynności dotyczące doręczenia pism stronom są zwykłymi czynnościami postępowania administracyjnego, zaś organ prowadzący to postępowanie powinien tak organizować sposób dokonania tych czynności, aby umożliwić rozpatrzenie wniosku w ustawowym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Słubicki podniósł, iż zostały naruszone przepisy art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię wobec nie uwzględnienia poza okresem zawieszenia postępowania także innych okresów zwłoki, nie powstałych z winy organu prowadzącego postępowanie, a wymienionych w art. 35 ust. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidujący, iż nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego /art. 12 kpa/, wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 przewiduje, że w sytuacji, gdy pomimo podejmowania przewidzianych prawem działań i zachowań organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w terminie ustawowym, do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak jest natomiast podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikając z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. Nietrafnie zatem skarżący domaga się odliczenia okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru pism przez strony, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Słubicki zarzucając naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę Lubuskiego a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wobec nie uwzględnienia okresów opóźnień w załatwieniu sprawy spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od Starosty Słubickiego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji dość ogólnikowo odniósł się do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego. Nie zostały uwzględnione takie okoliczności, jak wielość stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zachodzące po stronie wnioskodawców przekształcenia własnościowe oraz konieczność dopełnienia wymogów proceduralnych wobec każdej ze stron z osobna. Starosta prowadził postępowanie z uwzględnieniem słusznego interesu stron, przy czym w prawa strony wstąpiły w toku postępowania nowe osoby - nabywcy mieszkań. Ustawodawca nie precyzuje przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony wskazując na ich wpływ w ustalaniu zachowania przedmiotowego terminu, lecz jest to uzależnione od warunków konkretnej sprawy. W związku z tym powinien być poddany szczegółowej analizie cały tok postępowania Starosty i podejmowane przez ten organ czynności administracyjne, zwłaszcza iż katalog przesłanek wyłączających ukaranie organu karą pieniężną nie jest zamknięty. Z akt sprawy o pozwolenie na budowę wynika, że na powstanie zwłoki w załatwieniu sprawy wpływ miał brak działania lub zaniechanie albo opieszałość stron. Wniosek o zawieszenie postępowania został uzupełniony na wezwanie organu dopiero po 13 dniach od dokonania wezwania stron, nie mógł zostać więc prawidłowo rozpoznany. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania strona odebrała dopiero po 13 dniach. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy ostatnia ze stron odebrała również dopiero po 13 dniach. W sytuacji, gdy prawie wszystkie strony mają adres zamieszkania lub siedziby w Słubicach, Starosta Słubicki nie mógł z góry zakładać, że odbiór korespondencji ulegnie tak znacznemu wydłużeniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje się w niniejszej sprawie naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę Lubuskiego a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wobec nie uwzględnienia okresów opóźnień w załatwieniu sprawy spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od Starosty Słubickiego. Wymierzając przedmiotową karę Staroście Słubickiemu jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej, organ orzekający nie uwzględnił, w wyniku niewłaściwej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego okoliczności, które powinny wpłynąć na zmniejszenie tej kary, to jest zwiększających opóźnienie załatwienia sprawy z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Taki stan rzeczy wadliwie został zaakceptowany przez organ odwoławczy a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak to wynika z administracyjnych akt sprawy, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są wyjątkowo skąpe, przedmiotem sprawy administracyjnej, która podlegała załatwieniu przez Starostę Słubickiego jest pozwolenie na zmianę instalacji grzewczej zbiorczej w budynku wielorodzinnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową, na ogrzewanie indywidualne, instalowane w poszczególnych lokalach mieszkalnych, których jest w danym budynku kilkanaście. Wspólny wniosek w tej sprawie złożyło łącznie 17 właścicieli lokali mieszkalnych, jednakże nie obejmuje on wszystkich lokali, bowiem część powierzchni mieszkalnej należy do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która sprzeciwiała się załatwieniu pozytywnemu sprawy i na jej żądanie sprawa była postanowieniem organu I instancji zawieszona. Wprawdzie następnie postępowanie administracyjne zostało podjęte, to jednak z akt sprawy nie wynika, czy i w jakiej dacie wniosek o wydanie decyzji o zmianę sposobu ogrzewania budynku ze zbiorczego na indywidualny został złożony przez pozostałe podmioty /w tym WAM/ jako właścicieli lokali. W tej sytuacji przystępując do rozważenia kwestii ewentualnego obciążenia organu architektoniczno-budowlanego karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w aspekcie wystąpienia powoływanych przez ten organ okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ustalaniu tej kary /ust. 8/ należało rozważyć, czy w ogóle możliwe jest odrębne załatwienie poszczególnych wniosków właścicieli lokali, czy też w istocie w sprawie występuje współuczestnictwo materialne i bez złożenia zgodnego wniosku przez wszystkich właścicieli lokali może być wydana decyzja, zaś termin określony w art. 35 ust. 6 do załatwienia wniosku /w rzeczywistości wszystkich wniosków/, rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku przez ostatniego właściciela lokalu. Jak się wydaje problem konieczności rozpatrywania łącznie sprawy wszystkich lokali w danym budynku został dostrzeżony wobec zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy żądanie takiego zawieszenia złożył jeden właściciel, to jest WAM/, jednakże już stosując przedmiotową karę pieniężną nie zbadano, czy i kiedy wpłynął wniosek od wszystkich właścicieli lokalu. Jeżeli bowiem sprawa może być załatwiona dopiero po złożeniu wniosku przez wszystkich właścicieli lokali /a na takie rozumowanie jest jak się wydaje zgoda wobec odliczenia okresu zawieszenia postępowania na żądanie WAM jako jednego z właścicieli lokali/, to kwestia składania wniosków w różnych datach ma istotne znaczenie dla oceny wystąpienia okoliczności powodujących opóźnienie załatwienia sprawy z przyczyn niezawinionych przez organ, a niekiedy wręcz od niego niezależnych, w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W tak skomplikowanym stanie sprawy, który można ocenić nawet pomimo braków materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, jako całkowicie niewystarczające i przedwczesne należy potraktować stwierdzenie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w sytuacji podnoszenia przez Starostę Słubickiego kwestii nieuwzględnienia problematyki wielości stron występujących w sprawie o pozwolenie na budowę, chodzi tylko o zwykłe czynności procesowe, które są przewidziane w ramach terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.