VII SA/Wa 385/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy stanu technicznego jazu skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał R. w [...] wykonanie ekspertyzy stanu technicznego jazu na rzece [...] km [...] w miejscowości [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]), [...], opracowanej i sporządzonej przez osobę (lub osoby) posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz spełniającą warunki z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, zawierającej: a) opis stanu technicznego istniejącego obiektu z niezbędną częścią graficzną; b) ocenę wykonanych robót naprawczych pod względem ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; c) opis stopnia zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia; d) zakres robót potrzebnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego; e) wnioski, zalecenia. W postanowieniu tym WINB określił termin wykonania obowiązku do dnia 15 lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2008 r. przeprowadzono kontrolę jazu na rzece [...]. Podczas kontroli ustalono, że obiekt nie posiada dokumentacji budowlanej oraz protokołów z kontroli okresowych wynikających z art. 62 Prawa budowlanego. Jaz wykazuje cechy budowli pozbawionej bieżącej konserwacji i wymaga podjęcia pilnych działań naprawczych. Na skutek infiltracji wody z górnego stanowiska jazu poza prawą ścianę dolnego stanowiska następuje wypłukiwanie gruntu prawego przyczółka. Organ administracyjny ustalił, że w posiadaniu R. w [...] znajduje się książka obiektu budowlanego przedmiotowego jazu. Przedstawiciel Zarządcy – R. w [...], zwanego dalej [...], do protokołu z czynności kontrolnych złożył oświadczenie, iż w trybie bezzwłocznym przystąpi do usunięcia zaistniałej awarii oraz wykona konserwację elementów jazu. Następnie pismem z dnia 18 lipca 2008 r. Dyrektor [...] w [...] poinformował organ nadzoru budowlanego, że nie jest właścicielem jazu, brak jest bowiem tytułu prawnego, tj. decyzji starosty wydanej w oparciu o art. 217 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, o przejęciu mienia od Z w [...]. Ponadto, Dyrektor [...] oświadczył, iż mając na uwadze błąd, co do stanu prawnego kontrolowanego obiektu, uchyla się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w trakcie kontroli jazu i akceptacji protokołu kontroli z dnia 10 lipca 2008 r. Ponadto WINB wskazał, że w administracyjnym toku instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], uchylił wcześniejszą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], którą nakazano [...] w [...] usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa budowli hydrotechnicznej - jazu na rzece [...], wynikającego z jego nieodpowiedniego stanu technicznego, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2008 r. przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego jazu, ustalając, że jaz jest w złym stanie technicznym. Widoczne są spękania przęseł, brak konserwacji elementów metalowych jazu, tj. zasuw, barierek, mechanizmów wyciągowych, kładki roboczej. Umocnienia brzegowe, jak i koryto rzeki przed i za obiektem, wymagają konserwacji. Koryto rzeki jest zamulone i porośnięte roślinnością. Natomiast występujące podczas wcześniejszych ogledzin przebicie hydrauliczne - wyciek wody z górnego stanowiska jazu poza prawą ściankę dolnego stanowiska - oraz wymycie gruntu prawego przyczółka na skutek rozszczelnienia połączenia ściany głównej jazu z jego prawym skrzydłem, zostało naprawione. W ocenie WINB, skoro zostały wykonane roboty naprawcze, które mają poważne znaczenie dla bezpieczeństwa konstrukcji jazu, a organ nie posiada wiedzy, czy były one wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi; to nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie zostały zachowane wymogi z art. 5 i art. 61 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji dalsze utrzymywanie budowli w złym stanie technicznym zagraża dynamiczną progresją negatywnych zmian, a w konsekwencji bezpieczeństwu życia ludzi i mienia, a do usuwania zagrożeń należy przystąpić bezzwłocznie, przygotowując obiekt do prawidłowego funkcjonowania w okresie przechodzenia wielkich wód. Z postanowieniem nakładającym obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie zgodził się Dyrektor [...] w [...], który złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W jego ocenie organ administracyjny nie ustalił uczestników procesu budowlanego i błędnie określił adresata postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości, i nakazał Dyrektorowi R. w [...] wykonanie do dnia [...] marca 2009 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego jazu, spełniającej te same warunki, o jakich była mowa w postanowieniu organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2008 r., wskazał, że adresatem obowiązku opracowania i przedstawienia ekspertyzy techniczno-budowlanej powinien być Dyrektor [...] w [...]. W ocenie GINB za zasadnością nałożenia przedmiotowego obowiązku przemawia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a nałożenie na Dyrektora [...] w [...] obowiązku opracowania i przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy techniczno-budowlanej jest uzasadnione potrzebą doprecyzowania obowiązków w późniejszej decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. - stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona skarżąca nie kwestionując, co do zasady, samej konieczności wykonania ekspertyzy, wskazała, że źródłem wadliwości postępowania w niniejszej sprawie jest błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 43 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W ocenie skarżącego, w trakcie postępowania administracyjnego organy administracyjne kierowały swoje rozstrzygnięcia do niewłaściwego adresata, ponieważ zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], to Z. – [...] jest władającym urządzeniem wodnym (jazem w [...]) i ma obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że z uwagi na uzasadnione wątpliwości -powstałe podczas dwukrotnej kontroli stanu technicznego przedmiotowego jazu i jakości wykonanych w nim robót budowlanych, istniały podstawy do nałożenia obowiązku, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie kwestionuje złego stanu technicznego jazu oraz potrzeby nałożenia obowiązku. Natomiast kwestią sporną pozostaje wskazanie podmiotu, na który miałby być nałożony ten obowiązek. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (czyli: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. A zatem w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogły nałożyć określone obowiązki wyłącznie na: uczestników procesu budowlanego, a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy jaz (jako piętrzące urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich - art. 9 pkt 19 lit. a Prawa wodnego) stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta bezspornie wynika z akt sprawy, m.in. z decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu wodno-prawnym. Zgodnie z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Powyższy przepis stanowi normę kompetencyjną, która wskazuje podmiot właściwy w sprawach związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych. Ponadto ww. przepis wskazuje na podmiot, który pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Podmiotem tym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, działający w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, przy czym ww. zadania (kompetencje), wynikające wprost z ustawy, sprawowane są w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a nie - zarządzania. Wobec zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że pojęcie gospodarowania mieniem nie jest tożsame z pojęciem zarządzania. A zatem bez względu kto sprawuje zarząd urządzeniem wodnym, to w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, do utrzymania przedmiotowego jazu i pełniącym funkcję inwestora w regionie wodnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, który został zawarty w Dziale IV p.t. "Budownictwo wodne", zdefiniowano na czym polega utrzymanie urządzeń wodnych. Tak więc zgodnie z ww. przepisem utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ponadto w ustępie 2 ww. przepisu wskazano, że to na właścicielu urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych ciąży obowiązek do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. A zatem z uwagi na treść art. 92 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w niniejszej sprawie obowiązek utrzymania przedmiotowego jazu, znajdującego się w regionie wodnym Dolnej [...], ciąży na Dyrektorze [...] w [...] (zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych - Dz. U. Nr 126, poz. 878 – R. w [...], z siedzibą w [...], obejmuje region wodny Dolnej [...]). Jak wynika z akt sprawy jaz ten jest urządzeniem wodnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, a do gospodarowania takim mieniem w zakresie jego utrzymania uprawniony jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Skoro obowiązek o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może zostać nałożony m.in. na właściciela, to - w związku z treścią art. 92 ust. 4 Prawa budowlanego - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo nałożył na Dyrektora [...] w [...] obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, jako podmiot pełniący funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej i wykonujący na rzecz Skarbu Państwa zadania związane z utrzymaniem urządzeń wodnych, do których zalicza się przedmiotowy jaz. W związku z ww. ustaleniami bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 4a, 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 43 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z ogólną normą kompetencyjną wyrażoną w art. 14 ust. 4 Prawa wodnego, co do zasady gospodarowanie innym mieniem (niż grunty pod wodami powierzchniowymi) związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Jednak gospodarowanie tym mieniem w zakresie utrzymania urządzeń wodnych i sprawowanie funkcji inwestora ustawa Prawo wodne przypisuje wyłączenie dyrektorowi regionalnego zarządu, który dla realizacji tych celów może tworzyć jednostki organizacyjne na podstawie art. 92 ust. 6 Prawa wodnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.