I SA/Ke 158/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i osiemdziesiąt ) złotych, w tym VAT 52,80 (pięćdziesiąt dwa i osiemdziesiąt) złotych oraz kwotę 300 (trzysta) złotych jako zwrot wydatków. I SA/Ke 158/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]. nr: [...]Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. nr: [...]odmawiającą H. K. umorzenia należności składkowych objętych układem ratalnym za okres K. 1998 – K. 2002r. w łącznej kwocie 6.906,40 zł. Jak ustalił organ, małżonek H.. K., E. K., podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu w okresie od 1 stycznia 1991r. do 31 marca 2003r. z uwagi na prowadzenie działalności rolniczej. Po śmierci E. K. Prezes KRUS orzekł o odpowiedzialności H.. K. za zadłużenie powstałe w wyniku niewywiązywania się małżonka z obowiązku uregulowania należności składkowych. W związku z trudnościami finansowymi Prezes KRUS kilkakrotnie udzielił H. K. ulg w postaci rozłożenia należności na raty. We wniosku z dnia 16 stycznia 2008r. H. K. zwróciła się do Prezesa KRUS o udzielenie ulgi w formie umorzenia należności składkowych objętych układem ratalnym, a powstałych w wyniku wstecznego objęcia ubezpieczeniem rolniczym E. K.. Prośbę swą uzasadniła trudną sytuacją materialną rodziny, koniecznością utrzymania córki i wysokimi kosztami związanymi ze spłatą zadłużenia po zmarłym mężu. Odmawiając umorzenia przedmiotowych należności składkowych organ wziął pod uwagę m. in. fakt, iż główną przyczyną powstania zadłużenia było nieterminowe zgłoszenie się E. K. do ubezpieczenia w KRUS. Natomiast z informacji uzyskanych przez organ rentowy z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wynika, że sytuacja materialna H.. K. nie należy do złych, a miesięczny dochód na jednego członka rodziny w wysokości 591,74 zł pozwala na pokrycie kosztów związanych z życiem codziennym i uregulowaniem wszelkich należności. W odwołaniu od decyzji z dnia [...]., jak stwierdził organ, jedynym nowym argumentem H.. K., obok zawartych w podaniu z dnia 16 stycznia 2008r., był fakt, iż jej córka od 13 lat jest wdową. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), stanowiący, że Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych, kierując się ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego, może m. in. umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wpłaty uiszczone przez H. K. na poczet zaległości organ zaliczył proporcjonalnie na należność główną, jak i odsetki za zwłokę. Na ostateczną decyzję Prezesa KRUS H. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Opisała w niej czym zawodowo zajmował się jej mąż oraz trudności finansowe związane z wychowaniem 5 dzieci, budową domu i prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przyznała, że razem z mężem nie byli świadomi konieczności ubezpieczenia się w KRUS. Wskazała, że pozostaje w gospodarstwie domowym z córką, która uczy się zaocznie. Utrzymuje się z 712 zł emerytury, jest osobą schorowaną, a emerytura ledwie wystarcza jej na opłacenie opału, światła, gazu, lekarstw i żywności. Nie spodziewała się, że KRUS zachowa się jak bank i będzie pobierał odsetki za zwłokę od nieterminowych wpłat. Podała również, że na początku zaległości wynosiły 6.594,49 zł, a teraz ma do zapłacenia 6.906,40 zł; zapłacone 1.600 zł organ zaliczył na odsetki za zwłokę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji oraz opisując dotychczasowy przebieg i sposób rozpoznawania wniosków skarżącej. Postanowieniem z dnia 16 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 316/09 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W złożonym na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej podtrzymał zawarte w skardze twierdzenia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 Kpa oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzupełnieniu skargi podniósł, iż sytuacją uzasadniającą istnienie ważnego interesu w umorzeniu należności jest niemożność opłacania składek ze względu na brak środków finansowych. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006r., sygn. III SA/Ke 1786/06, zgodnie z którym ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną istnieje wtedy gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek a możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego i jego bliskich istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie poczynił ustaleń co do wysokości ponoszonych przez skarżącą rzeczywistych wydatków, jak opał, światło, gaz, lekarstwa, a zatem nie ustalił faktycznej sytuacji finansowej skarżącej. Już to, że organ wielokrotnie pozytywnie rozpatrywał wnioski skarżącej dotyczące przyznania ulgi w postaci układu ratalnego dowodzi zdaniem pełnomocnika skarżącej, że sytuacja majątkowa skarżącej nie pozwalała jej na zapłatę zaległych należności. Odnośnie uzasadnienia faktycznego decyzji pełnomocnik skarżącej przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. I SA 178/83, zgodnie z którym uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, oraz na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r., sygn. III SA/Ke 1666/06, zgodnie z którym wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu oparte jest na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nie opartego na przepisach prawa. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ dopuścił się dowolności i zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie podjęte w warunkach art. 41 a ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Oznacza to, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia; może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, nie zaś jej celowości. Wydanie decyzji musi więc być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przy czym należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się wnioskodawca w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 Kpa instytucji ponownego rozpoznania sprawy. Znamiennym jest, że Prezes KRUS ponownie rozpoznając sprawę w ogóle nie uwzględnił faktu, że decyzją z dnia 18 marca 2009r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia 31 sierpnia 2007r. o rozłożeniu spłaty zaległości na raty. Zdezaktualizowało się więc twierdzenie ujęte w decyzji I instancji z 10 marca 2009r., że "w ocenie Kasy istnieją realne możliwości spłaty należności składkowych w układzie ratalnym nie spowoduje zagrożenia egzystencji Pani rodziny". Organ zmiany tej sytuacji, w aspekcie przyznania ulgi, nie rozważył. Nazbyt dowolnie ocenił również informację Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., z której to wynika m.in., że zobowiązana ze względu na stan zdrowia pozostaje w stałym leczeniu, a koszty związane z zakupem leków i leczenia stanowią znaczne obciążenie dla budżetu domowego. Oceniając wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych organ prowadzący postępowanie ma dążyć do ustalenia prawdy materialnej kierując się przy tym swą wiedzą, doświadczeniem oraz wewnętrznym przekonaniem, uwzględniając wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. W niniejszej sprawie proces decyzyjny organu w znacznej części nie spełnia tych wymagań. Organ nie ustosunkował się w sposób należyty do twierdzeń zainteresowanej, nie zapewnił też jej udziału we wszystkich czynnościach postępowania. Wbrew przepisowi art. 79 Kpa organ nie zawiadomił strony o przeprowadzonej w dniu 29 stycznia 2009r. wizytacji w gospodarstwie rolnym. Skarżąca wnioskując o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników powoływała się na trudną sytuację materialną, którą pogłębia choroba i związane z tym wydatki na leki. Sytuacja materialna rolnika, jego stan zdrowia i wynikająca z niego niemożność spłacania zaległych składek może, w ocenie Sądu uzasadniać przesłankę ważnego interesu ubezpieczonego. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w decyzji I instancji, interesu tego nie można identyfikować wyłącznie ze zdarzeniem losowym. Zatem obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 Kpa było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącej. Należy podkreślić, że dla ustalenie sytuacji bytowej zobowiązanej nie wystarczy, do czego ograniczyły się organy, wskazać źródło utrzymania, lecz konieczne jest ustalenie wysokości wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącej istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązaną i jej bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala, i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Takie ustalenia nie zostały dokonane i nie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się w ogóle do sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni i ewentualnego jego wpływu na możliwości płatnicze. Stosownie do treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody którym dał wiarę oraz dowody, którym odmówił wiarygodności zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów organ nie sprostał. Nie wyczerpuje dyspozycji art. 77 § 1 Kpa i 107 § 3 Kpa wskazanie w uzasadnieniu decyzji I instancji, że dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącej wynosi 591,74 zł miesięcznie i wystarcza na pokrycie kosztów codziennych oraz uregulowanie należności składkowych. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanej stanowi naruszenie powyższych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie proces decyzyjny organu narusza też zasadę przekonywania określoną w art. 11 Kpa, a w aspekcie kontroli sądowej wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego stanowi przesłankę, którą organ uwzględnia rozpatrując wniosek o umorzenie należności składkowych. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że uwzględnił stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego, nie wyjaśnił jednak, w jakim zakresie stan ten miał wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie przesłanki umorzenia nie może ograniczyć się do zacytowania przepisu, lecz winno wyjaśnić jak, w ocenie organu, stan finansów funduszów wpływa na rozpoznanie wniosku konkretnego zobowiązanego o umorzenie należności. Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględniając powyższe uwagi, dokona ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wysokości wydatków skarżącej z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącej przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Z tych względów należało stwierdzić, że podejmując zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy art. 7, art.11, art. 77 § 1, art.79, art. 80 i art.107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie i zwrot niezbędnych wydatków pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a oraz § 14 ust 2 pkt. 1 lit c, § 15 oraz § 2 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).