V SA/Wa 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 2 listopada 2008 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. jest decyzja z [...] września 2008 r. nr [...], którą Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z [...] stycznia 2005r., [...] lutego 2006r., [...] listopada 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K., w odpowiedzi na wnioski skarżącego, przyznał M. K. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, 2005 i 2006, do powierzchni 17,80 ha, w wysokościach po [...] złotych na każdy rok. Od 2007 roku skarżący nie składał wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ani wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Pismem z [...] września 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe, skarżący oświadczył, iż sprzedał działki rolne w 2007 roku, na które składał wniosek o dopłaty w latach ubiegłych i od tamtej pory nie prowadzi na nich działalności rolniczej. Decyzją z [...] maja 2008r., wydaną po wszczęciu postępowania, Prezes ARiMR ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w kwocie [...] złotych. Organ wskazał, iż skarżący zaprzestał działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem ONW. W związku z czym zainteresowany nie dotrzymał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyjaśnił również, że zgodnie § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w przypadku zaniechania działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie nastąpiło na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW. Stosownie natomiast do treści art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12.12.2001), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu organ powołał argumentację zbieżną do tej powołanej we wcześniejszej decyzji. Wskazał, iż płatność z tytułu ONW, które otrzymał M. K. w latach 2004-2006 zostały przyznane do powierzchni 17,80 ha, niedotrzymanie zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nastąpiło w odniesieniu do całej powierzchni. W związku z powyższym strona powinna zwrócić całość kwoty otrzymanej płatności za lata 2004 -2006. Pismem z 2 listopada 2008r. M. K. wniósł skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2008r. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z przepisami prawa, tj. art. 6 i 7 k.p.a., gdyż organ wydający decyzję nie wyjaśnił dokładnie i prawidłowo stanu faktycznego, naruszając w ten sposób słuszny interes obywatela oraz naruszając zasadę praworządności. Zarzucił również niezgodność z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż instrukcja wypełniania wniosku na rok 2004 nie informowała o skutkach rezygnacji z prowadzenia działalności rolniczej oraz o możliwości zmiany w wymogach dotyczących zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Zdaniem skarżącego wprowadzenie w 2005 roku obowiązku "koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca" spowodowało pogorszenie warunków ekonomicznych prowadzenia gospodarstwa. W związku z powyższym zmiana warunków dokonana po przystąpieniu do programu (ONW) narusza zasadę zaufania obywateli do państwa prawa, gdyż nakazuje wykonanie zobowiązań, które nie były podjęte. Ponadto skarżący zarzucił nieprawidłowe ustalenie, daty od której należy liczyć odsetki za zwłokę oraz nie przeprowadzenie żadnego postępowania w zakresie kontynuowania działalności rolniczej przez nabywcę gruntów. Zdaniem skarżącego skoro na przedmiotowych działkach jest nadal prowadzona działalność rolnicza, to warunki żądania zwrotu płatności nie zostały wypełnione. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia stanowił § 9 – obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej - rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657) zwanego dalej rozporządzeniem z 14 kwietnia 2004r. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004r. nr 42, poz. 386). Zgodnie z § 9 pkt 2 lit a) rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW. W myśl § 9 ust. 2a rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. w przypadku gdy zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW podlega zwrotowi w części, która została przyznana do działek rolnych: 1) pozostawionych w posiadaniu producenta rolnego, jeżeli ich łączna powierzchnia wynosi mniej niż hektar; 2) których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że producent rolny złożył do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek rolnych, w którym podmiot ten zobowiązuje się do: a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a. Przepisy rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. określają również przesłanki, kiedy wypłacona pomoc nie podlega zwrotowi i tak § 9 ust. 3 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. stanowi, iż płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli: 1) zaniechanie, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności: a) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego, b) wystąpienie klęski żywiołowej, c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego, e) wywłaszczenie nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem, f) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, oraz 2) producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004), o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej. Przechodząc, po przedstawieniu podstawy prawnej, do analizy sprawy należy podkreślić, iż nie ulega wątpliwości, że sam skarżący zaprzestał działalności rolniczej na działkach położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, a więc zgodnie z powołanym § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. prawidłowo został zobowiązany przez Prezesa ARiMR do zwrotu całości płatności ONW. Przepisy rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r. przewidują również możliwość uwolnienia się od obowiązku zwrotu wypłaconych płatności ONW po spełnieniu dodatkowych warunków. Z przedstawionych przepisów, zwłaszcza z § 9 ust. 2a rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r., wynika że przejmujący grunty rolne ma prawo do złożenia wniosku o przyznanie płatności w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego, jednakże skuteczność zależy od złożenia stosownego oświadczenia oraz zobowiązania do kontynuowania działalności rolniczej, złożonego w terminie do tego przewidzianym. Gdyby nastąpiło prawidłowe, zgodne z rozporządzeniem przeniesienie posiadania, przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie, co powoduje kontynuację postępowania wszczętego wnioskiem przekazującego. Zatem przepisy te dają uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie ONW tylko temu następcy – producentowi rolnemu, który wszedł na podstawie umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy w posiadanie gruntów rolnych, złożył oświadczenie o zobowiązaniu się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem. W związku z powyższym Sąd zauważa, iż M. K. w 2007r. sprzedał działki o pow. 17,80 ha objęte wnioskami ONW, zaś oświadczenie o zobowiązaniu do kontynuowania działalności rolniczej nigdy nie zostało złożone przez następcę prawnego. Słusznie zatem wywiódł organ w treści decyzji, iż strona nie dotrzymała zobowiązania ONW z okresu 2004 – 2006. Bez znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy jest zarzut nie zbadania przez Prezesa Agencji, czy działalność rolnicza na określonych działkach jest nadal prowadzona przez następcę. Zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej, to od inicjatywy samego nabywcy zależy, czy przejmuje on zobowiązania po zbywcy, czy też tych zobowiązań nie przejmuje. W niniejszej sprawie nabywca nieruchomości rolnej zobowiązań tych nie przyjął, gdyż nie złożył stosownego oświadczenia. W związku z tym organ nie ma obowiązku badania powyższego, w wypadku gdy oświadczenie nabywcy nie zostało złożone. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prezesa ARiMR, zawartym w odpowiedzi na skargę, iż z perspektywy zobowiązania ONW istotne jest, aby działalność rolniczą na obszarze ONW prowadził ten rolnik, który otrzymał płatność ONW i który podjął zobowiązanie do prowadzenia pięcioletniej działalności. Płatność przysługuje konkretnemu adresatowi decyzji o przyznaniu płatności ONW (§ 6 ust. 1 rozporządzenia ONW) i ta konkretna osoba obciążona jest zobowiązaniem do prowadzenia działalności. Jednoznacznie wynika to z art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1257/1999 - płatność ONW przyznawana jest rolnikowi, który zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW przez przynajmniej 5 lat. Naruszeniem zobowiązania jest zaprzestanie prowadzenia działalności przez tego konkretnego rolnika, który uzyskał płatność - bez względu na to, w jaki sposób dane działki wykorzystuje jego następca. Rolnik sprzedający działki, w stosunku do których przyznano mu płatność ONW, może się zwolnić z obowiązku zwrotu pobranych środków, jeżeli jego następca zobowiąże się do kontynuacji zobowiązania - stosowną zasadę wyraża przepis art. 36 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 817/2004 z 29.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (...). Na gruncie krajowym szczegółowy tryb przekazywania zobowiązań przewiduje § 9 ust. 2a rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r., o czym była mowa wyżej. Zarzut skarżącego dotyczy braku poinformowania przez ARiMR w instrukcji wypełniania wniosku na rok 2004 o skutkach rezygnacji z prowadzenia działalności rolniczej również jest niezasadny w tym kontekście, iż instrukcja nie stanowiła źródła prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja miała za zadanie omówienie tylko pewnych zasad wypełniania wniosku o przyznanie płatności, nie stanowiła i nie mogła stanowić dokumentu całościowo omawiający zasady przyznawania i zwrotu płatności. Zasady zwrotu płatności wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (§ 9 ust. 2 rozporządzenia ONW) i jako takie powinny być zainteresowanym znane. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW wyraźnie zobowiązał do przestrzegania na terenie gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW (pkt 3 i 4 zobowiązań wskazanych we wniosku o przyznanie płatności ONW). Bezzasadny jest również zarzut nałożenia dodatkowych obciążeń na zobowiązanego, które to obciążenia spowodowały spadek poziomu opłacalności działalności rolniczej. Zdaniem skarżącego nałożenie dodatkowych obowiązków polegało na zastąpieniu obowiązku koszenia okrywy roślinnej raz w roku przez nałożenie obowiązku koszenia raz w roku w terminie do 31 lipca. Należy zauważyć, iż obowiązek koszenia okrywy roślinnej raz w roku do 31 lipca nie dotyczy w ogóle programu ONW. Przywoływana przez skarżącego zmiana wymogu odnoszącego się do koszenia dotyczyła obowiązku w zakresie dobrej kultury rolnej w ramach przepisów o płatnościach bezpośrednich (art. 2 ust. 1 i 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej - § 1 ust. 1 pkt 2). Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są odrębnymi płatnościami, które rządzą się innymi zasadami i oparte są na innych podstawach prawnych aniżeli płatność ONW. Odnośnie płatności ONW, zasady prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej określone zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich i nie uległy żadnej zmianie. Na zakończenie należy zauważyć, iż zarzut nieprawidłowego ustalenia terminu, od którego naliczane są odsetki od podlegających zwrotowi środków jest nieuprawniony. W zaskarżonej decyzji wyczerpująco uzasadniono sposób ustalenia daty od której nalicza się odsetki, w tym miejscu należy tylko przypomnieć, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.). Art. 73 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Prawidłowe jest stanowisko organu, iż w przypadku naszego kraju za powiadomienie rolnika uważa się dzień doręczenia decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków, ponieważ jest to ten moment, w którym rolnik dowiaduje się o ciążącym na nim obowiązku zwrotu. W związku z tym terminu 14 dniowego określonego w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie stosuje się, gdyż w tym zakresie obowiązuje przepis szczególny, jakim jest art. 73 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa stosuje się tylko do kwestii nie uregulowanych odrębnie przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/02004 i w tym wypadku będzie to np. art. 56 § 1 i § 3 ordynacji podatkowej wskazujący na wysokość odsetek za zwłokę, która wynosi 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim. Konkludując, w ocenie Sądu organy nie naruszyły art. 2 Konstytucji RP oraz działały w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).