IV SA/Po 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski 1 sygn. akt IV SA/Po 205/09 U Z A S A D N I E N I E A. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. (data wniesienia do organu administracji - k. 1 akt administracyjnych) S. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o: 1. udzielenie pomocy finansowej na leki, których średni miesięczny koszt oszacował na 200 zł., 2. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych 3x w tygodniu po 2 godziny. B. Po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2008 r.) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent Miasta), na podstawie art. 2 i 3, art. 5 ust. 1, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1-2, art. 41 pkt 1 i 2 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 115/08/728 ze zm.- dalej ustawa o pomocy społecznej bądź ups) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu części lub całości na zakup leków w wysokości 200 zł. Uzasadniając napisał, że Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Dochód Strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił łącznie 1353,71 zł, przekraczając kryterium ustawowe o 876,71 zł. Strona ma własne środki finansowe zaś nie zostały udokumentowane w żaden sposób znaczne wydatki, które uniemożliwiałyby Stronie zabezpieczenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Udokumentowane wydatki Strony wyniosły w całości, w miesiącach lipiec-wrzesień 2008 r. około 450 zł, do dyspozycji Wnioskodawcy pozostaje kwota ok. 900 zł na zaspokojenie pozostałych potrzeb. Na leki S. R. wydatkował w: lipcu 20,67 zł, sierpniu 94,29 zł, wrześniu 2008 r. 135,09 zł (k. 26- 27 akt administracyjnych). C. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 5 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("Dz.U. 64/04/593" ze zm.- [winno być t. j. Dz. U. 115/08/728 ze zm.]), §§ 2, 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. 189/05/1598, 2 zm. 134/06/943), art. 104 i art. 130 § 4 kpa, przyznał S. R. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie od [...] października 2008 r. w wymiarze [...] w zakresie: pomocy w gospodarowaniu pieniędzmi, pomocy w załatwianiu spraw urzędowych, interwencji i pomocy w życiu w rodzinie, pielęgnacji; ustalił odpłatność S. R. na 60% ceny usługi (aktualnie cena 1 godziny usługi wynosi 16 zł, czyli odpłatność dla Wnioskodawcy to 9, 60 zł za 1 godzinę usługi); zwolnił S. R. w okresie od [...] października 2008 r. do [...] marca 2009 r. z opłat za owe usługi (k. 28 akt administracyjnych załączonych do akt IV SA/Po 199/09). Zgodność z prawem decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie IV SA/Po 199/09. D. Od decyzji z dnia [...] października 2008 r. S. R. złożył odwołanie. W obszernym piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Odwołujący się napisał w szczególności, że został całkowicie pozbawiony usług opiekuńczych przez trzy tygodnie po wyprowadzeniu się żony- do dnia [...] października 2008 r. Odwołujący się jest inwalidą I grupy, niezdolnym do samodzielnej egzystencji ze względu na bezradność po przebytym udarze mózgu i potrzebuje pomocy nie tylko w załatwianiu spraw urzędowych, ale również pomocy w ugotowaniu obiadów, ubieraniu, codziennych zakupów żywności itd. Od stycznia 2008 r. walczy ze śmiertelną chorobą- czerniakiem złośliwym skóry; jest po dwu operacjach onkologicznych. Odwołujący się choruje nadto na obturacyjną chorobę płuc, prostatę, nadciśnienie, zwyrodnienie kręgosłupa, zwyrodnienie stawów-szczególnie kolanowych i skokowych, skoliozę, cztery złamane kręgi w kręgosłupie lędźwiowo-skokowym. Kwota 200 zł, którą Odwołujący się wskazał we wniosku, to tylko część kosztów ponoszonych na zakup leków. Aktualny koszt leków na wszystkie, poza cukrzycą, choroby wynosi 300 zł miesięcznie (oryginał odwołania- k. 3v-4 akt [...]; odpis odwołania- k. 3-6 akt [...]). E. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu napisano, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a organ pomocowy rozpatrując kwestię przyznania zasiłku kieruje się uznaniem administracyjnym. Nie oznacza to jednak dowolności w podejmowaniu decyzji, ponieważ organ administracji związany jest przepisami ustawy o pomocy społecznej, dotyczącymi zasad i celów przyznawania tejże pomocy oraz przepisami kpa – w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i zasadą słusznego interesu obywateli. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organ zajmujący się bezpośrednio rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a możliwościami finansowymi, pozwalającymi na zaspokojenie tych potrzeb z drugiej strony (k. 35-37 akt administracyjnych). F. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący napisał, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu dotyczącego pozbawienia opieki przez okres 3 tygodni. Nadto Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu, że Skarżący nie może sam wykupić leków jako, że po zapłaceniu rat kredytów i opłaceniu kosztów utrzymania mieszkania, Skarżącemu pozostaje 100 zł na utrzymanie przez cały miesiąc. Skarżący nie ma żadnej pomocy ze strony MOPR, choć taka pomoc jest Skarżącemu bezwzględnie potrzebna. Nadto Kierownik MOPR [...] naruszyła prawo samowolnie otwierając odwołanie, adresowane do Kolegium i pisemnie odpowiadając na zarzuty do Jej własnej decyzji (k. 2-3 akt IV SA/Po 205/09). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji organ w decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych w wymienione w skardze. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od decyzji organu I instancji, dnia [...] listopada 2008 r. S. R. wniósł odwołanie z dnia [...] listopada 2008 r. Zostało zatem uruchomione postępowanie odwoławcze, opisane w rozdziale 10 kpa (art. 127-140). Ta czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne podania (w tym odwołania - art. 63 § 1 kpa), określone zostały w art. 63 § 2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis osoby wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika niezbicie z treści art. 128 w zw. z art. 63 § 3 kpa, gdyż regulacja ta wyłącza przypadki, w których możliwy byłby brak podpisu pod podaniem. Podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim osoby-świadczy o tym, że dana osoba złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17.9.1990- III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21.12.1987 r.- IV SA 907/87- Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 103; wyrok NSA z 18.5.1994- SA/Gd 2365/93- POP 3/97/62- Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 662 uw. 6). Skarżący jednym pismem - odwołaniem wyraził niezadowolenie z dwu decyzji organu I instancji: decyzji nr [...] i decyzji nr [...]. Rozpoznając odwołania Kolegium wydało dwie decyzje, które następnie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Zatem w obrocie prawnym występują dwie sprawy. W aktach administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy, zarejestrowanej przez Sąd pod sygnaturą IV SA/Po 205/09, znajduje się kserokopia odwołania Skarżącego, sporządzona przez organ administracji. Oryginał odwołania znajduje się w aktach administracyjnych załączonych do sprawy IV SA/Po 199/09. Ponieważ kserokopia odwołania nie zawierała podpisu Skarżącego Sąd, chcąc mieć pewność co do faktu istnienia lub braku podpisu Skarżącego pod odwołaniem, działając z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, na rozprawie dnia 04 czerwca 2009 r. przeprowadził dowód z oryginału odwołania. Sędzia sprawozdawca stwierdził, że oryginał odwołania nie jest podpisany i w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniono braku formalnego odwołania (k. 19-20 akt IV SA/Po 205/09). W tej sytuacji organ administracji publicznej winien był stwierdzić, że pismo zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu (art. 64 § 2 kpa). W aktach sprawy brak zarówno wezwania Skarżącego do usunięcia braku w odwołaniu przez jego podpisanie (np. poprzez doręczenie Odwołującemu się kserokopii pisma z dnia 5 listopada 2008 r., z precyzyjnym pouczeniem i z żądaniem jego odesłania w terminie 7 dni na adres organu - po podpisaniu) jak i - w efekcie - podpisanego odwołania. Analizowane pismo zostało bezpodstawnie potraktowane jako odwołanie, bowiem nie spełniało warunków dotyczących odwołań. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu - staje się instancyjnie właściwym w wyniku prawidłowo złożonego odwołania i nie skorzystania przez organ I instancji z art. 132 § 1 kpa. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku odwołania strony. Skoro w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez Skarżącego powoduje, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Na marginesie Sąd wyjaśnia, że organ I instancji (urzędnik działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) nie tylko nie złamał prawa otwierając odwołanie, adresowane do Kolegium, ale postępując tak zachował się zgodnie z prawem. Jeśli bowiem odwołanie wniosły wszystkie strony (lub tak jak w niniejszej sprawie - jedyna strona postępowania) to z art. 132 kpa wynika dla organu I instancji obowiązek wnikliwego rozważenia odwołania, powtórnego zbadania sprawy i oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle żądań i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu (Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 355-356). Powyższe dokonywane jest w celu sprawdzenia, czy odwołanie zasługuje - w ocenie organu I instancji - w całości na uwzględnienie, w takiej bowiem sytuacji organ I instancji wydaje nową decyzję w której uchyla lub zmienia zaskarżoną decyzję (art. 132 kpa). Dopiero jeśli organ I instancji nie wydał decyzji w myśl art. 132 kpa, przesyła odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa). Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. Po ewentualnym uzupełnieniu braku odwołania- w trybie i terminie przewidzianym w kpa- i po ponownym wypowiedzeniu się przez Prezydenta Miasta w trybie art. 132 § 1 kpa, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski KB/