II SA/Kr 358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. IISA/Kr 358/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 104 kpa oraz art. 108 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał K.G. i J.M. , współwłaścicielom budynku przy [...] w K. rozbiórkę-demontaż urządzenia reklamowego w formie wielkogabarytowej planszy reklamowej zamontowanego samowolnie na elewacji frontowej budynku [...] w K. , oraz rozbiórkę haków, na których plansza reklamowa została zamocowana. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że budynek przy [...] w K. wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] . Plansza reklamowa umieszczona została na nim bez uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia tego faktu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jak i bez uzyskania akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co stanowi naruszenie art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto organ wskazał, że Komenda Miejska Policji w K. zwróciła się z wnioskiem o rozbiórkę reklamy w trybie art. 108 kpa z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa i ważny interes społeczny związany z wizytą Papieża Jana Pawła II w K. Wyjaśnił też organ, że na podstawie art. 10 §2 kpa odstąpiono od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.G. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący się podniósł co następuje: Odwołujący się nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a zawiadomienie takie otrzymał dopiero łącznie z decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Taki sposób poinformowania uniemożliwił mu ustosunkowanie się do okoliczności przywołanych w decyzji organu I instancji. Powołanie się przez organ I instancji na art. 10 §2 kpa miało charakter pozorny, gdyż w przedmiotowej sprawie nie istniało niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Przyczyną wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego był ważny interes społeczny związany z wizytą Ojca Świętego . Możliwość zastosowania art. 10 § 2 kpa dotyczy tylko spraw nie cierpiących zwłoki. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zaistniała ta przesłanka. Wizyta Ojca Świętego w K. miała mieć miejsce w dniu [...] sierpnia 2002 r., a w/w zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 17 lipca 2002r. Pismo z Komendy Miejskiej Policji powinno wskazywać na czym miałoby polegać podane w nim zagrożenie bezpieczeństwa. Powołanie się na ważny interes społeczny związany z wizyta Papieża nie może być podstawą do pozbawienia uprawnionego podmiotu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto Komenda Główna Policji nie ma uprawnień do orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej. W wyniku przeglądu budynku dokonanego w dniu [...] czerwca 2002 r. przez urzędników Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalono, że zarówno reklama jak i wysięgniki (nazwane hakami) zostały zamontowane prawidłowo i nie stanowią żadnego zagrożenia, a ustne dyspozycje wydane przez urzędników nie dotyczyły reklamy ani wysięgników. W dniu 1 sierpnia 2002 r., bez uprzedniego zwrócenia się do właściciela budynku o stosowne wyjaśnienia w tej kwestii, reklama wraz z wysięgnikami została usunięta "przez straż pożarną na polecenie i pod nadzorem pracowników Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" i "na polecenia Prezydenta Miasta K. o czym doniosła prasa". Tym samym nie tylko dokonano tego na polecenie organu nieuprawnionego ale i naruszono przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. "Rygor natychmiastowej wykonalności został wykonany zanim strona w ogóle została poinformowana o takiej decyzji". Niezależnie od powyższego nakaz rozbiórki w części dotyczącej "haków na których plansza reklamowa jest zamocowana" jest bezprawny. Odwołujący się dokonał bowiem wymaganego prawem zgłoszenia montażu wysięgników (nazwanych hakami przez organ I instancji hakami) do właściwego organu, celem zamontowania oświetlenia elewacji budynku. W związku z samowolnie wykonaniem robót budowlanych związanych z montażem urządzeń reklamowych na budynku w [...] było już prowadzone postępowanie, które zostało jednak umorzone decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. [...] . W postępowaniu tym "Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie domagał się demontażu wysięgników do oświetlenia i ewentualnego zawieszenia plansz reklamowych". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 "nie ma zastosowania w stanie faktycznym opisanym w uzasadnieniu decyzji". Przepis ten jest związany z orzeczeniem o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego), które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ administracji nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie jakiekolwiek prace budowlane były w toku. Reklama była zamontowana na budynku od ponad miesiąca. Nie można przyjąć, aby samo zawieszenie reklamy odpowiadało pojęciu jakichkolwiek robót budowlanych. Plansza reklamowa nie jest również w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniem budowlanym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wymóg zgłoszenia dotyczy tylko robót budowlanych, albo instalacji krat na obiektach zabytkowych. Przy umieszczaniu plansz reklamowych art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził co następuje: Przepis art. 51 Prawa budowlanego został w całości przebudowany w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ][zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z Nr 93, poz. 888). W obecnym stanie prawnym omawiany przepis przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby postępowania naprawczego. Pierwszym z nich jest decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, 2 i 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego prawem. Drugim jest decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 gdy roboty budowlane wykonane w warunkach o których mowa w art. 50 ust. 1, 2 i 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, kolejnym jest decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2002 r. wydał decyzję zgodnie z dyspozycją przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że inwestor naruszył przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto w toku postępowania stwierdzono, że urządzenie reklamowe w formie wielkogabarytowej płyty reklamowej, zamontowane na elewacji frontowej budynku przy [...] w K. zagraża bezpieczeństwu. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. K.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 10 § 2 , 12, i 77 kpa oraz wniósł o jej uchylenie. W szczególności w skardze podniesiono co następuje: Decyzja organu II instancji została wydana po upływie ponad 6 lat od złożenia odwołania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących: naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 2 kpa, zdjęcia reklamy przed doręczeniem stronie decyzji organu I instancji, oraz nakazania rozbiórki mimo że strona wskazała, że montaż wysięgników był dokonany zgodnie z prawem. Powołując nie na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy nie sprecyzował z jakiej daty brzmienie tego przepisu brał pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż: przepis ten dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którym nie jest nośnik reklamowy; nie wydano uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; zawieszenie samej siatki z nadrukiem reklamowym nie podlegało zgłoszeniu ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Co się zaś tyczy przepisów dotyczących budynków zabytkowych, to zaczęły one obowiązywać już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K . podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że podnoszona w skardze oczywista przewlekłości postępowania odwoławczego sama w sobie nie może być postrzegana jako wada postępowania mogąca mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego zresztą związku pomiędzy uchybieniem w zakresie sprawności postępowania a treścią podjętego rozstrzygnięcia sam skarżący nie wskazuje. Brak takiego związku oznacza, że powodem uchylenia decyzji nie może być li tylko przewlekłość procesu poprzedzającego jej wydanie. W tym znaczeniu zarzut skargi, jakkolwiek obiektywnie uzasadniony, pozbawiony jest prawnej doniosłości. Nie sposób odmówić natomiast racji skarżącemu co do tego, że zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy. Przypomnieć należy, że wedle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji; obowiązkiem tego organu jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Od tego obowiązku organu odwoławczego nie zwalnia nawet znaczny upływ czasu od daty wniesienia odwołania. Sprawa zaś, w której przy odstąpieniu od określonej przepisem art. 10 § 1 kpa reguły zapewnienia stronie czynnego udziału, decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wymagała szczególnej staranności w wyjaśnieniu i zbadaniu wszystkich jej okoliczności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tymczasem ograniczył się w istocie do przytoczenia treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, po czym podał, że "art. 51 Prawa budowlanego został w całości gruntownie przebudowany w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2004 r.", nie wskazując nawet czy i jakie znaczenie ma ta zmiana w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji samo przywołanie przepisu, na podstawie którego wydano decyzję w I instancji nie jest wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa. Nie odniósł się też organ należycie do zarzutów odwołania, choć przecież w rozpatrywanej sprawie to odwołanie stanowiło dla strony pierwszą sposobność zaprezentowania własnego stanowiska. Odwołujący się zakwestionował przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 10 § 2 kpa . W tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnotowano jedynie, że "w toku przedmiotowego postępowania stwierdzono, że urządzenie.... zagraża bezpieczeństwu" , oraz że "fakt realizacji dyspozycji organu I instancji wynikający z protokołu spisanego na okoliczność dokonanych w dniu [...] sierpnia 2002 r. czynności kontrolnych potwierdza zasadność utrzymania jej w mocy przez organ II instancji". Milczeniem organ pominął to, że w materiale dowodowym organu I instancji brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego zagrożenia bezpieczeństwa. Sformułowanie o zagrożeniu pojawia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji bez wskazania jego podstawy. Nawet przecież zawarty w piśmie Komendy Miejskiej Policji postulat wszczęcia odpowiedniej procedury "ze względu na bezpieczeństwo oraz ważny interes społeczny..." nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem zagrożenia dla życia lub zdrowia. W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się "protokół oględzin" przedmiotu sprawy, który w istocie jest sprawozdaniem z wykonania rozbiórki reklamy. Oględziny i roboty rozbiórkowe przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2002 r., a więc kilka dni po wydaniu decyzji. W protokole nie odnotowano przyczyny podejmowanych czynności, w szczególności zaś nie podano, aby miały one jakikolwiek związek z decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Ze znajdujących się w aktach wycinków prasowych wynika, że generalna inwentaryzacja reklam w Rynku miała związek z nawałnicą, która przeszła nad K. (uszkadzając budynek S. ) w dniu [...] lipca 2002 r. Pominięcie tych okoliczności przez organ odwoławczy, zwłaszcza wobec wyraźnego zarzutu odwołania, jest istotnym uchybieniem przepisom art. 7, 77 i 107 kpa. Podobnie rzecz ma się z podnoszonymi w odwołaniu kwestiami: legalności zainstalowania wysięgników, na których reklamę zamontowano, a które objęto nakazem rozbiórki, oraz nieznajdującego podstawy prawnej zakwalifikowania przedmiotowej reklamy do obiektów podlegających regulacji Prawa budowlanego. Dopiero szczegółowe wyjaśnienie stanu sprawy we wskazanych kierunkach i jego prawna analiza pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji. Wówczas okaże się czy i na ile w sprawie konieczne jest rozważenie przesłanek z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Już teraz jednak zasygnalizować warto, że nie jest uzasadniony pogląd skarżącego co do tego, że zastosowanie rygoru z art. 51 ust. 1 pkt 1 może mieć miejsce tylko i wyłącznie po uprzednim wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie decyzji organu I instancji (por. ust. 4 art. 51), jak i w dacie zaskarżonej decyzji (por. ust. 7 art. 51) rygor ten miał odpowiednie zastosowanie w wypadkach, kiedy roboty budowlane już zostały wykonane (w warunkach określonych w art. 50 ust. 1). Jest oczywiste, że w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót nie mogło być wydane. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec braku odpowiedniego wniosku strony nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. .