V SA/Wa 51/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Małgorzata Harasiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... października 2008 r. nr ... w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz M. S. ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ...2008r. nr ... Wojewoda ... orzekł o obowiązku dokonania przez Miasto ..., jako miasto na prawach powiatu, zwrotu kwoty ... PLN wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tytułem nie przekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa klasyfikowanych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano na sprawozdanie roczne ... za okres od początku roku do końca IV kwartału 2006r. i sprawozdanie kwartalne ... za okres od początku roku do końca I kwartału 2007r., z których wynikało, że Miasto ... w w/w okresie dokonywało potrąceń w wysokości ...% wpływów z tytułu odsetek, uzyskanych w związku z realizacją zadań obejmujących gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołując art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Wojewoda ... podniósł, że źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją m.in. zadań z zakresu administracji rządowej. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, jak również przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Wojewoda ... wyjaśnił również, iż katalog tytułów ujętych w art. 23 w/w ustawy jest katalogiem zamkniętym, a zatem nie od wszystkich wpływów osiąganych w związku z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa można potrącać 25% wpływów jako dochody własne. Ponadto przepis ten nie wymienia odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, brak było podstaw do potrącenia 25% od wpływów z tytułu odsetek uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją przedmiotowych zadań bowiem dopiero ustawa z 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła z dniem 22.10.2007r. możliwość potrącania przez realizującego przedmiotowe zadania 25% od wpływów z tytułu odsetek za nieterminowe regulowanie należności. Z uwagi na powyższe, jak podniósł Wojewoda ..., przed w/w datą wpływy z tytułu odsetek podlegały potrąceniu na rzecz powiatu w wysokości 5%. Tym samym działaniami tymi uchybiono, w ocenie organu, przepisom art. 189 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniom § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 24.07.2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. Orzekając na skutek złożonego przez Miasto ... odwołania decyzją z dnia ...10.2008r. nr ... Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody ...ego z dnia 27.08.2008r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej części swoich rozważań powołując art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych wyjaśnił, że pobrane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a do których należą m.in. przepisy ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Minister Finansów powołując art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy ponownie wyjaśnił, iż źródłami dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Wyjątek od tej zasady został wprowadzony w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże katalog tytułów ujętych w tym przepisie, uprawniających do potrąceń 25%, które stanowią dochody powiatu, jest katalogiem zamkniętym, a tym samym nie od wszystkich wpływów osiąganych z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa powiat może potrącać 25% na dochody własne. Dopiero ustawa z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapis, na podstawie którego od dnia 22.10.2007r. od odsetek za nieterminowe wnoszenie należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, iż przed 22.10.2007r. wpływy z tytułu odsetek podlegały potrąceniu na rzecz powiatu w wysokości 5%, a Miasto ... dokonując przed dniem 22.10.2007r. potrąceń z tytułu odsetek w wysokości 25% uchybiło przepisom ustawy o finansach publicznych oraz przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24.07.2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. W dalszej części uzasadniania wyjaśniono, iż art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym źródłem dochodów własnych powiatów są również inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów, nie ma zastosowania do dochodów uzyskiwanych przez powiaty na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem mają do nich zastosowanie przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia ...10.2008r. pełnomocnik Miasta ... wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 11 w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy i w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22.10.2007r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik działający w imieniu miasta ..., powołując art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podniósł, że powyższy przepis zawiera klasyfikację źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jednakże w świetle tej klasyfikacji część opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa w wysokości 25% tych opłat stanowi dochód własny powiatu i nie sposób zaklasyfikować tych dochodów jako dotacji lub subwencji albo środków pochodzących ze źródeł zagranicznych lub z budżetu UE. Dokonując wykładni art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przed dniem 22.10.2007r. podniesiono, iż przepis ten niewątpliwie określa źródło dochodów własnych powiatu i stanowi tym samym przepis określający "inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy jako dochód określa odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro 25% środków z tytułu wpływów określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dochód powiatu a odsetki od dochodów powiatu również stanowią dochód powiatu to należałoby przyjąć, iż powiatowi przysługuje całość odsetek od należności, których nie otrzymał w terminie ich płatności. Opóźnienie płatności tych należności w równym stopniu dotyka budżet powiatu jak i budżet państwa, toteż należne odsetki za opóźnienie winny zasilać, w ustalonej proporcji, oba te budżety. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się również z poglądem organu jakoby dopiero nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw umożliwiała powiatom przyjmować na dochody własne 25% odsetek od należności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa. Powołując fragmenty uzasadnienia projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i stanowisko Rządowego Centrum Legislacji odnoszące się do tej kwestii, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż zmiana art. 23 ust. 3 tej ustawy miała charakter jedynie uściślający a nie merytoryczny i jej wprowadzenie nie powoduje zmian w budżetach powiatów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia ...10.2008r. Ponownie podkreślił, że art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia 22.10.2007r. nie wyodrębniał odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Pismem procesowym z dnia 08.05.2009r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednoznacznie wskazuje, że sporne dochody są dochodami własnymi skarżącego miasta na prawach powiatu. Przesądza o tym, w ocenie pełnomocnika, treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 8 w związku z pkt 6 i w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie z dniem 22.10.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że rozpatrując skargę sąd ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź, przepisów postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 22 października 2007 r. poprzez jego błędną interpretację. Zgodnie z art. 167 Konstytucji RP: 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r.Nr 203, poz.1966 ze zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art.5ust.1 ustawy źródłami dochodów własnych powiatu są: 1) wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów; 2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych; 3) dochody z majątku powiatu; 4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu; 5) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 6) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 7) odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 8) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu; 9) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 10) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; 11) inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie skarżący – Miasto ... miasto na prawach powiatu, w IV kwartale 2006 r. i w I kwartale 2007 r. dokonywało – na podstawie przepisu art. 23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) - potrąceń 25% wpływów uzyskanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej obejmujących gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa. Potrącenie obejmowało 25 % należności głównej i odsetki od tej części nieterminowo zapłaconych należności. Sporna w sprawie była kwestia czy dochody powiatu zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w IV kwartale 2006 r i w I kwartale 2007 r. stanowiło - obok 25 % wpływów należności głównej - 5% odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności czy 100% wpływów z tytułu odsetek od 25 % należności głównej z tytułu nieterminowego zapłacenia tej należności. Skarżący twierdził, że na podstawie art.23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.5 ust.1 pkt 8 i 11 ustawy dochodem powiatu jest 25 % należności wraz z odsetkami. Organy orzekające uznały, że przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r. tj. do zmiany treści tego przepisu, dawał podstawę do uznania, że dochody powiatu stanowi tylko 25 % wpływów z tytułu należności głównych, natomiast z uzyskanych odsetek z tytułu nieterminowego regulowania należności dochód powiatu stanowiło 5 % tych odsetek zgodnie z art.5 ust.1 pkt 6 ustawy. W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających jest błędne. Przepis art.5 ust.1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że źródłem dochodu powiatu jest 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Takim odrębnym przepisem jest przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznający powiatom 25 % wpływów osiąganych z tytułów w nim określonych. Do dnia 22 października 2007 r. przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że " Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości." Aby rozstrzygnąć sporną kwestię należało dokonać wykładni przepisu art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w IV kwartale 2006 r i w I kwartale 2007 r. Jedną z przyjętych metod wykładni jest tzw. wykładnia historyczna polegająca między innymi na odwołaniu się do treści uzasadnień projektów aktów prawnych . Jak wynika z treści uzasadnienia do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173,poz.1218), która to ustawa nadała nowe brzmienie przepisowi art.23 ust.3, sprawa wysokości odsetek stanowiących dochód powiatu w związku z wykonywaniem czynności określonych w art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami budziła wątpliwości. Od wejścia w życie ww. noweli, tj. od 22 października 2007 r. art.23 ust.3 ma następujące brzmienie : "Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości." W uzasadnieniu do ww. noweli (Druk sejmowy nr 1468) napisano: " W ust.3 ww.art.23 proponuje się uściślenie przepisu dotyczącego dodatkowego dochodu budżetu powiatu z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. W związku z pojawiającymi się wątpliwościami doprecyzowano, że 25 % wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, a także wpływów osiąganych z tytułu odsetek za nieterminowe wnoszenie należności wymienionych w art. 23 ust.3 również stanowi dochód powiatu, na obszarze którego położone są przedmiotowe nieruchomości. Powyższa zmiana nie powinna powodować zmian w budżecie Skarbu Państwa oraz budżetach powiatów." Od daty wejścia w życie tej noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodem powiatu jest - na podstawie art.5 ust.1 pkt 6 ustawy oraz art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - 25 % wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, a także wpływów osiąganych z tytułu odsetek za nieterminowe wnoszenie należności wymienionych w art. 23 ust.3 . Zawarte w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy określenie, że chodzi o uściślenie przepisu oraz wskazanie, że zmiana nie powinna powodować zmian w budżecie Skarbu Państwa oraz w budżetach powiatów wskazuje, na fakt, że również w czasie obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r. dochód powiatu składał się z 25 % wpływów z tytułów określonych w przepisie oraz z odsetek od kwoty tych wpływów. Ponieważ organy orzekające błędnie ustaliły, że ... – miasto na prawach powiatu , dokonał potrąceń z dochodów należnych budżetowi państwa w zakresie objętym rozpoznawaną sprawą w wysokości niezgodnej z przepisami , brak było podstaw do stwierdzenia, że działania skarżącego naruszało przepisy art.189 ust.1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.Nr.249,poz. 2104 ze zm.) i §8ust.2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań.(Dz.U.Nr 135,poz.955). W tym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do orzeczenia o obowiązku dokonania przez skarżącego zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, tytułem nie przekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej . Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięć, dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 cyt. ustawy.