III SA/Wa 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. 1. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister PiPS) pozostawił bez rozpatrzenia odwołanie P. B. (dalej: Strona lub Skarżący) z dnia [...] października 2008 r. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister PiPS w ramach ustaleń faktycznych wskazał, że: - ww. decyzją Prezes PFRON odmówił Stronie umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON wraz z odsetkami za okres od lutego 2003 r. do lutego 2006 r.; - pismem z dnia [...] października 2008 r. nazwanym "odwołaniem" Strona zwróciła się "o przedłużenie terminu o przynajmniej 2 miesiące" oraz o pozytywne rozpatrzenie prośby z uwagi na ciężką sytuację ekonomiczną; - pismem z dnia [...] października 2008 r. wezwał Stronę do uzupełnienia odwołania, zgodnie z dyspozycją art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: O.p., przez podanie zarzutów przeciw zaskarżonej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie; wezwanie zawierało pouczenie, iż niewypełnienie powyższych warunków w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia; - w odpowiedzi na wezwanie Strona pismem z dnia 3 listopada 2008 r., również oznaczonym jako odwołanie, ponownie zwróciła się "o wydłużenie terminu na rozpatrzenie tej sprawy, jednocześnie składając odwołanie"; przedstawiła swoją sytuację materialną i zawodową. W ocenie Ministra PiPS przedstawione przez Stronę informacje nie mogą stanowić zarzutów przeciwko decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Strona nie zarzuciła bowiem ani błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego ani proceduralnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jej pisma z dnia 6 października 2008 r. i z dnia 3 listopada 2008 r. stanowią jedynie niezrozumiałą dla organu "prośbę o wydłużenie terminu". Reasumując, Minister PiPS stwierdził, że Strona nie uzupełniła odwołania, a tym samym nie spełnia ono warunków wynikających z art. 222 O.p., co skutkować musiało pozostawieniem go bez rozpatrzenia. 2. W skardze z dnia 19 grudnia 2008 r. na postanowienie Ministra PiPS z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący zarzucił, że wydano je w oparciu o przesłanki niezgodne z rzeczywistością. Stwierdził, iż: - Minister PiPS pismem z dnia 23 października 2008 r. wezwał go jedynie do sprecyzowania czy pismo z dnia 6 października stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r.; natomiast w pozostałym zakresie organ jedynie informował, jakie elementy powinno zawierać odwołanie; - w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r. wprawdzie zwrócił się o wydłużenie terminu na rozpatrzenie sprawy ale równocześnie zarzucił decyzji wybiórcze stosowanie przepisów Konstytucji RP oraz brak możliwości skontaktowania się z PFRON w celu ewentualnego umówienia się na zapoznanie z materiałem dowodowym oraz możliwością uzupełnienia do protokołu; - materiał dowodowy w sprawie jest znaczny, gdyż postępowania było prowadzone od końca 2005 r., a jedynym jego brakiem mógł być bieżący stan materialny Skarżącego. 3. W odpowiedzi na skargę Minister PiPS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zastrzeżeń Skarżącego podniósł, że: - za zarzut nie można uznać ogólnikowych twierdzeń Strony dotyczących sytuacji materialnej i zawodowej oraz wskazania na wybiorcze stosowanie Konstytucji RP; - w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r. Strona nawiązała do zasady pomocniczości, ale nie wskazała na czym polegało jej naruszenie; - nie jest zarzutem przeciw decyzji stwierdzenie o nieudanych próbach telefonicznego skontaktowania się z PFRON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. I. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra PiPS z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie wadliwie oceniono pismo Strony z dnia 6 października 2008 r. pod kątem spełnienia warunków przewidzianych w art. 222 O.p., w sposób nieuprawniony zastosowano art. 169 § 1 O.p., nieprawidłowo oczytano treść wezwania z dnia 23 października 2008 r. i w konsekwencji bezpodstawnie pozostawiono odwołanie bez rozpatrzenia na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 O.p. II. W myśl art. 169 § 1 O.p. jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podanie bez rozpatrzenia. Podaniem są żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, wnioski, o czym stanowi art. 168 § 1 O.p. Paragraf drugi tego artykułu wskazuje natomiast, że podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby od której pochodzi, oraz jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Do takich przepisów szczególnych należy art. 222 O.p., według którego odwołanie od decyzji powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Jeżeli odwołanie nie spełnia warunków wynikających z art. 222, organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, o czym stanowi art. 228 § 1 pkt 3 O.p. III. Minister PiPS uznał, że pismo Strony z dnia 6 października 2008 r., złożone w sprawie, w której wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości we wpłatach na PFRON, zawiera braki formalne. W związku z tym wystosował do Strony pismo z dnia 23 października 2008 r., w którym: - wezwał do uzupełnienia pisma – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania – poprzez sprecyzowanie, czy pismo to stanowi odwołanie od w/w decyzji; - poinformował, że zgodnie z art. 222 O.p. odwołanie od decyzji powinno zawierać elementy wskazane w tym przepisie; - podkreślił, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 O.p. W ocenie Sądu sformułowanie pisma w powyższy sposób oznaczało, że Strona została wezwana, jak słusznie zwrócono uwagę w skardze, wyłącznie do uzupełnienia pisma z dnia 6 października 2008 r. o sprecyzowanie, czy jest ono odwołaniem od ww. decyzji Prezesa PFRON. O to bowiem faktycznie wezwano. Wskazanie więc na warunki odwołań zawarte w art. 222 O.p. miało charakter li tylko informacyjny – "Jednocześnie informujemy, że (...)", mogący ewentualnie prowadzić do uniknięcia konieczności formułowania kolejnego wezwania, tym razem odnoszącego się do wymogów związanych z treścią odwołania. Ta część wezwania (część informacyjna), wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, w żaden sposób nie została powiązana z rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Wspomniany rygor odnosił się jedynie do obowiązku wskazania charakteru podania. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia miało bowiem nastąpić w przypadku niewypełnienia "tego warunku" (liczba pojedyncza), czyli jednego warunku w postaci określenia charakteru pisma, nie zaś "tych warunków" (liczba mnoga), czyli niewypełnieniu zarówno warunku dotyczącego sprecyzowania charakteru pisma, jak i warunków dotyczących treści odwołania. Dodać też można, że taki sposób oczytania wezwania przez Skarżącego można uzasadniać także i tym, że skoro w ocenie Ministra PiPS nie było jasne, czy rzeczone pismo jest odwołaniem, to tym samym na etapie formułowania wezwania trudno było od razu zażądać jego uzupełnienia o takie elementy, które właściwe są dla odwołań. Jeśli jednak Minister PiPS, kierując się zasadami ekonomii procesowej (art. 125 § 1 O.p.), zamierzał niejako awansem usunąć wszystkie braki formalne, którymi w jego ocenie było (przy założeniu, że Strona potwierdzi, iż złożone pismo jest odwołaniem) nie zawarcie w piśmie z dnia 6 października 2008 r. zarzutów przeciw decyzji, brak określenia istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie, to powinien był wezwanie sformułować w taki sposób, aby nie budziło ono jakichkolwiek wątpliwości, że opowiedzenie się przez Stronę za odwoławczym charakterem złożonego pisma wymaga od niej także równoczesnego wskazania ww. elementów, jako właściwych odwołaniu. Jak już jednak Sąd wyżej stwierdził, wezwanie tym postulatom zadość nie czyniło. IV. Mając zatem na uwadze treści pisma Strony z dnia 6 października 2008 r. oraz wezwania z dnia 23 października 2008 r. należało stwierdzić, co następuje: Po pierwsze, nie powinno budzić wątpliwości, że pismo z dnia 6 października 2008 r. było odwołaniem od decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wynikało to wprost i w sposób jednoznaczny z treści tego pisma, zarówno z jego nazwy, jak i korespondującej z nią "zawartości", w której znalazło się wskazanie zaskarżonego tym środkiem aktu, tj. ww. decyzji oznaczonej numerem i datą oraz stwierdzenie: "Niniejszym odwołuje się od ww. decyzji (...)". O tym, że taki jest charakter złożonego pisma nie miał żadnych wątpliwości Prezes PFRON, który przy piśmie z dnia 21 października 2008 r. przekazał to pismo Ministrowi PiPS jako "odwołanie P. z dnia [...] października 2008 r. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2008 r.". Stanowisko organu odwoławczego poddające w wątpliwość charakter pisma Strony było zatem w tej mierze niczym nieuzasadnione. Co więcej, pośrednim potwierdzeniem braku zasadności wezwania w tym zakresie jest samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym Minister PiPS w ogóle nie wspomina o tym elemencie wezwania, a skupia się wyłącznie na rzekomym niedochowaniu warunków odwołania. Oczywistym więc jest, że w takim stanie faktycznym Minister PiPS nie miał podstaw do tego, aby w ogóle wzywać Stronę o "sprecyzowanie, czy pismo to stanowi odwołanie od w/w decyzji". Udzielenie więc przez Stronę odpowiedzi w tym zakresie polegającej na wskazaniu, iż Strona "ponownie składa odwołanie" nie miało żadnego znaczenia, gdyż od samego początku powinno być jasne, także dla organu drugiej instancji, że dowołaniem jest już pismo z dnia 6 października 2008 r. Po drugie, skoro wezwanie o usunięcie "braków" po rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia nie obejmowało warunków przewidzianych dla odwołań w art. 222 O.p., co już zostało wyżej wyjaśnione, to w konsekwencji Minister PiPS nie mógł pozostawić odwołania bez rozpatrzenia z tej przyczyny i to niezależnie od tego, jak ocenić należało treść odpowiedzi udzielonej przez Stronę w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r. ("drugiego odwołania"). Brak odpowiedniego wezwania uniemożliwiał bowiem zastosowanie powyższego rygoru. Po trzecie, w ocenie Sądu odwołanie z dnia [...] października 2008 r. spełniało w istocie warunki przewidziane dla odwołań. Artykuł 222 O.p, aczkolwiek wprowadzający określony w nim zakres formalizmu co do wymogów stawianych odwołaniu, nie może być odczytywany w sposób, który ograniczałby prawo strony do osobistego działania w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Nie powinien też być interpretowany w taki sposób, który w istocie prowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 O.p., przez pozbawienie Strony prawa do rozpatrzenia sprawy po raz drugi. Zważyć bowiem należy, że w takim postępowaniu strona nie musi być reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (strona może działać przez pełnomocnika – art. 136 O.p.). Stąd akceptować trzeba także taki sposób jej wypowiedzi, który odbiega od formuł używanych w języku prawniczym. Dopuszczalnym więc będzie także wyrażanie powyższych wymogów w sposób dorozumiany. Niezbędnym minimum jest wyłącznie takie zredagowanie odwołania, aby można było odczytać z jego treści powyższe elementy, a więc czego strona oczekuje (jakiego sposobu załatwienia sprawy), co jej zdaniem zostało w sprawie naruszone (czego w płaszczyźnie prawnej lub faktycznej nie uwzględniono, co wadliwie uwzględniono) i na czym oparte są owe zastrzeżenia. Strona nie musi w odwołaniu dokonywać kwalifikacji prawnych wyrażanych przez siebie treści. I tak, z odwołania z dnia [...] października 2008 r. można było odczytać, chociaż nie wyrażone wprost, zarzuty przeciw decyzji. W istocie Strona stwierdziła, że decyzja została oparta na niepełnym materiale dowodowym, gdyż w wyznaczonym ku temu czasie Strona z powodów podanych w odwołaniu (zatrudnieniu w pośrednictwie pracy, przebywaniu poza W., braku czasu, opóźnień w otrzymywaniu korespondencji, zwolnieniu pracownika zajmującego się sekretariatem oraz sprawami pracowniczymi, brakiem odpowiedzi PFRON odnośnie do przedłużenia terminu na złożenie żądanych od niej dokumentów oraz kontaktu telefonicznego z PFRON) nie mogła przygotować i przedstawić żądanej od niej dokumentacji. Zarzuciła również, że decyzja została wadliwie uzasadniona, gdyż w jej ocenie nawiązano do twierdzeń, których Strona nie podnosiła (zasady – nieznajomość prawa szkodzi). Motywując w przedstawiony sposób postawione zarzuty Strona nie musiał wyrazić ich przez normy prawne. Rolą bowiem organu odwoławczego było dokonanie oceny tak stawianych zarzutów w aspekcie prawnym. Odwołanie zawierało także istotę i zakres żądania. Strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. W kontekście przedmiotu sprawy, którym było umorzenie zaległości z tytułu wpłat na PFRON oraz wydania decyzji o odmowie umorzenia tychże zaległości wraz z odsetkami, oczywistym było, że tak wyrażona prośba oznaczała, że Strona domaga się umorzenia w całości ciążących na niej zaległości. Takie bowiem rozstrzygnięcie byłoby dla niej rozstrzygnięciem "pozytywnym". Przekładając zatem postawione w odwołaniu żądanie na język prawniczy stwierdzić należało, że Strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu zaległości. Tylko bowiem w taki sposób organ mógłby sprostać prośbie o pozytywne załatwienie sprawy. W odwołaniu Strona wskazała również na dowody uzasadniające w jej ocenie powyższe żądanie. Podnosiła szereg okoliczności mających przemawiać za umorzeniem zaległości, a mianowicie: bardzo ciężka sytuacja ekonomiczna, trwanie likwidacji przedsiębiorstwa, nie prowadzenie produkcji, zwolnienie dyscyplinarne pracownika odpowiedzialnego za sprawy dotyczące zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Minister PiPS powinien zatem poddać ocenie stawiane twierdzenia (dać im wiarę lub odmówić wiarygodności) i zależnie od jej wyników wydać rozstrzygnięcie. V. Reasumując, w świetle przedstawionych wyżej wywodów organ odwoławczy wadliwie ustalił, że pismo Strony z dnia [...] października 2008 r., złożone jako odwołanie od decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie spełniało warunków odwołania, a tym samym, że obarczone było wadami formalnymi. Strona w sposób dostateczny wyraziła zakres i sens złożonego pisma oraz swoją ocenę zapadłej w sprawie decyzji, jak też podstawy na których oparła swoje stwierdzenia. VI. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister PiPS rozpatrzy zatem w sposób merytoryczny odwołanie z dnia [...] października 2008 r., uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Pismo Strony z dnia 3 listopada 2008 r. potraktować należy jako element uzupełniający odwołanie. Przed wydaniem decyzji organ umożliwi także Stronie wyprowadzenie się w sprawie, wyznaczając ku temu stosowny termin. VII. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, na podstawie art. 152 P.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wobec przedstawionego stanu faktycznego i prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o wskazane przepisy orzekł jak w sentencji. VIII. W wezwaniu na rozprawę Skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku o przyznanie należnych kosztów najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia. Wniosku takiego do zamknięcia rozprawy w dniu 5 czerwca 2009 r. Skarżący nie złożył, a tym samym stracił uprawnienie do żądania takiego zwrotu. Sąd nie mógł zatem wydać orzeczenia w tym przedmiocie.