II GSK 853/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 590/09 w sprawie ze skargi J. L. – Z. P. –H. "L." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. L. – Z. P. –H. "L." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2850 zł (słownie: dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 590/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. L. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, a także stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 1070 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniach [...] i [...] czerwca 2008 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego obejmującą okres od 9 czerwca 2007 r. do 9 czerwca 2008 r. W toku kontroli inspektorzy pobrali 74 wykresówki za okres od 9 czerwca 2007 r. do 5 czerwca 2008 r. Na podstawie analizy tych wykresówek stwierdzili szereg naruszeń. Ponadto stwierdzono, iż przedsiębiorca nie okazał wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę T. P. za dni: 9 - 30 marca 2008 r., 1 - 31 lipca 2008 r., 1 - 31 sierpnia 2007 r., 1 - 30 września 2007 r., 1 - 30 listopada 2007 r., 1 - 21 grudnia 2007 r. oraz kierowcę A. P. za dni: 1 - 31 stycznia 2008 r., 1 - 14 lutego 2008 r., 10 - 30 września 2007 r., 1 - 31 października 2007 r., 1 - 30 listopada 2007 r., 1 - 31 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r.), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. L. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Organ wskazał, że suma kar za wszystkie stwierdzone naruszenia wyniosła 185.350 zł, jednakże została ograniczona do 30.000 zł na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.). J. L. złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, w którym podniósł, że brakujące wykresówki zostały skradzione. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że wskazywany przez stronę fakt kradzieży wykresówek dotyczących kierowców T. P. oraz A. P. nie ma wpływu na wysokość kary. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. Powołał się na art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. i art. 92a ust. 4 u.t.d. i podniósł, że organ pominął możliwość umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówek, które zostały skradzione. Zdaniem skarżącego, utrata wykresówek nastąpiła w wyniku zdarzeń, których nie można było przewidzieć. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 92a ust. 4 u.t.d. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego w aspekcie możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. Powołany przepis ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie 26 czerwca 2007 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 661), zatem organ powinien rozważyć jego zastosowanie w czasie kontroli rozpoczętej 10 czerwca 2008 r. Zaświadczenie wystawione przez Komisariat Policji [...] (znak [...]) wskazuje, że zgłoszenie kradzieży miało miejsce dnia 12 maja 2008 r. W aktach sprawy brak dowodu, że zawiadomienie o kontroli miało miejsce przed tą datą, zaś strona wyjaśniła, że powiadomienie o kontroli nastąpiło na początku czerwca 2008 r. Mimo, że strona w toku postępowania zarzucała naruszenie art. 92a ust. 4 u.t.d., organ skwitował ten zarzut stwierdzeniem, że kradzież wykresówek nie miała wpływu na wysokość kary. Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d., podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92a ust. 4 u.t.d. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do naruszeń polegających na nieokazaniu kontrolującym wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w okresach obejmujących wskazane przez Sąd w zaskarżonym wyroku daty, ma zastosowanie wymieniony wyżej przepis prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji wskazał, że okoliczność kradzieży nie jest argumentem powodującym zwolnienie strony z obowiązku przedstawienia do kontroli wymaganej dokumentacji. Skarżący odpowiada za fakt nieprzedstawienia organowi kontrolującemu wszystkich wymaganych wykresówek. Przedsiębiorca – mając świadomość spoczywających na nim obowiązków, w tym obowiązku okazania wykresówek – winien był dochować należytej staranności i w odpowiedni sposób zabezpieczyć zgromadzoną dokumentację. Twierdzenie, że kradzież wykresówek jest okolicznością zwalniającą przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 u.t.d. jest zbyt daleko idącym wnioskiem, bowiem teoretycznie przedsiębiorca mógłby się na taką okoliczność powoływać w każdej sytuacji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w dyspozycji art. 92a ust. 4 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych u przedsiębiorcy. Organ nie był zobowiązany uzasadniać, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania powyższe przepisy, skoro nie stwierdził, iż zachodzą zdarzenia nadzwyczajne lub nie wynikające z niezapewnienia realizacji obowiązku właściwego przechowywania dokumentacji przedsiębiorcy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że zasadą jest, iż odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. L. stwierdził, że organ administracji nie wykazał, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym nie zachodzą okoliczności uzasadniające kasację wyroku. Przy piśmie procesowym, które wpłynęło do NSA dnia 21 czerwca 2010 r. J. L. nadesłał kopię wyroku karnego Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy w [...] uznał za winnego i skazał J. M. - pracownika J. L. za sfałszowanie 12 sztuk wykresówek z okresu styczeń, luty i marzec 2008 r. Zdaniem strony, ujawnione w tym orzeczeniu fakty w całości potwierdzają zasadność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji z powodu niewyjaśnienia sprawy należycie pod kątem możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. Art. 92a ust. 1 u.t.d. zawiera hipotezę normy prawnej zawartej w całym art. 92a u.t.d. i stanowi, że chodzi o naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej. Dalej, w trzech punktach, ustawodawca precyzuje rodzaj naruszeń, których przepis dotyczy i wskazuje, że karze podlega wówczas kierowca pojazdu. W ust. 2 powołany przepis stanowi, że kara na kierowcę nakładana jest w trybie Kodeksu postępowania w sprawach wykroczenia. Przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. stanowi, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza postępowania wobec przedsiębiorcy, realizującego przewóz drogowy. Art. 92a ust. 4 u.t.d. stanowi kontynuację myśli objętej ust. 3 i przewiduje, że postępowania wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia. Art. 92a ust. 5 u.t.d. zawęża możliwość odstąpienia od prowadzenia postępowania o nałożenie kary na przedsiębiorcę i stanowi, że przepisu art. 92a ust. 4 u.t.d. nie stosuje się, jeżeli naruszenie ma charakter rażący (zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, popełniono je wielokrotnie). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że nie chodziło o naruszenia przepisów prawa stwierdzone w czasie kontroli drogowej, lecz o naruszenia stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Zatem powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 92a ust. 4 u.t.d. dotyczący postępowania wywołanego kontrolą drogową nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Uchylenie decyzji organu II instancji z poleceniem prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia przesłanek zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. jest zatem błędne i w tym aspekcie oba zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji ponownie oceni skargę w świetle powołanych w niej zarzutów, a w szczególności rozważy zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z powołanym przez skarżącego art. 93 ust. 7 u.t.d., który to przepis może być stosowany do naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji kwotę 2850 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (450 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną, brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (2400 zł).