I SA/Wa 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania I. Ł. od decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] listopada 2008 r. nr odmawiającej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla P. Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku I. Ł. z 2 września 2008 r. decyzją z [...] listopada 2008 r. Burmistrz Miasta K. odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dla P. Ł. Organ I instancji podniósł, że małoletnia P. Ł. ma zasądzone świadczenia alimentacyjne od swojego ojca, a ich egzekucja jest bezskuteczna. Z treści oświadczenia matki – I. Ł. z 16 września 2008 r. potwierdzonego notatką służbową z 28 listopada 2008 r. wynika, że od 8 września 2008 r. P. Ł. przebywa w W. z zamiarem kontynuowania nauki. W związku z powyższym nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy trwający od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Organ I instancji wskazał, że warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia dla obywatela polskiego jest w szczególności zamieszkiwania na terytorium RP przez okres świadczeniowy zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. Ł. Wskazała, iż córka przebywa w W., uczęszcza tam na kursy do P. trwające od 8 września 2008 r. do 20 maja 2009 r., jednak na stałe zamieszkuje na terytorium Polski i jest tu zameldowana. W W. przebywa tymczasowo na czas nauki. Ponieważ córka jest nieletnia i nie pracuje, to żeby mogła kontynuować naukę powinna mieć zapewnione utrzymanie przez oboje rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że jest ono niezasadne. Organ podkreślił, że stosownie do art. 1a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Osobą uprawnioną do świadczeń alimentacyjnych jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Zatem w przeciwieństwie do przepisów o świadczeniach rodzinnych, do świadczeń z funduszu uprawnione jest dziecko, nie zaś jego rodzic. Organ podniósł, że małoletnia P. Ł., będąca osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przebywa w W. w okresie świadczeniowym, uczęszczając tam do szkoły. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba uprawniona zamieszkuje na terytorium Polski. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia okoliczność, iż córka skarżącej stale zamieszkuje w Polsce i jest tu zameldowana. Skoro w cytowanym przepisie jest mowa o zamieszkiwaniu na terytorium RP "przez okres świadczeniowy", to miejsce "stałego zamieszkania" czy miejsce zameldowania bądź wreszcie miejsce, gdzie dana osoba ma zamiar przebywać – pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ stwierdził, że istotne jest miejsce zamieszkania w okresie świadczeniowym, a w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w tym okresie córka skarżącej zamieszkiwać będzie nie na terytorium Polski lecz w W. Organ zauważył, że ustawodawca nie odwołał się do pojęcia "miejsce zamieszkania", zdefiniowanego w art. 25 Kodeksu cywilnego, lecz posłużył się określeniem "zamieszkiwanie przez okres świadczeniowy". Ponadto przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do których cytowany przepis odsyła, a szczególności Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie w art. 1 lit. h definiuje zamieszkanie jako "zwykły pobyt". W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że córka skarżącej nie spełnia warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku stwierdzenia, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozwalają na odstąpienie od warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu brak jest jednak takiego przepisu, co wynika w szczególności z faktu, iż osobą uprawnioną do świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego jest dziecko, nie zaś jego rodzic. Tymczasem przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym Rozporządzenia Nr 14, odnoszą się do pracowników, bezrobotnych, emerytów, rencistów, a także do studentów. Stosownie do art. 1 lit. c a rozporządzenia Nr 1408/71 "student" oznacza każdą osobę inną niż pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub członka jego rodziny, lub osobę pozostałą przy życiu w rozumieniu niniejszego rozporządzenia, która odbywa studia lub kształcenie zawodowe, prowadzące do uzyskania kwalifikacji urzędowo uznawanych prze władze Państwa Członkowskiego i która ubezpieczona jest w ramach powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego lub szczególnego systemu zabezpieczenia społecznego, stosowanego w odniesieniu do studentów. Córka skarżącej nie należy zatem do żadnej z wymienionych grup, co zdaniem organu prowadzi do wniosku, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie wprowadzają wyjątku od zasady określonej w art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którą warunkiem przyznania świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy. Organ II instancji zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w tym dodany w tym przepisie ustęp 2a, który stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 art. 23a nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem organu wprowadzenie tego ostatniego przepisu zdaje się potwierdzać stanowisko, iż wyjazd dziecka poza granice Rzeczypospolitej Polskiej nie powoduje zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto organ zauważył, że celem ustawy o pomocy osobom uprawnym do alimentów nie jest zastępowania czy wyręczanie osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, w utrzymywaniu ich członków rodziny. Sama bezskuteczność egzekucji w stosunku do dłużnika alimentacyjnego nie może być podstawą do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ustawodawca wprowadził dodatkowe warunki uzyskania przedmiotowego świadczenia, które muszą być spełnione, aby osoba uprawniona mogła otrzymać wnioskowane świadczenie. Jednym z takich warunków jest zamieszkiwanie na terytorium Polski przez okres świadczeniowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Ł. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, że stanowisko organu odmawiające przyznania świadczenia na rzecz córki jest niezgodne z prawem, bowiem córka jedynie czasowo przebywa za granicą w celu kontynuowania nauki. Rzecznik Praw Dziecka, który wstąpił do postępowania sądowego poparł skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego tj. art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego uzasadnienia sięganie do pojęć występujących w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Okoliczność, że art. 1a ust. 2 in fine powołanej ustawy odsyła do tych przepisów, nie oznacza, że dopuszczalne jest ich stosowanie jako negatywnej przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia, i to także wtedy, gdy stan faktyczny podlega kwalifikacji pod pierwszą część tego artykułu. Przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom (por. art. 1a ustawy), jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu dotyczy rozumienia pojęcia: "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jako warunku odnoszącego się tak do obywateli polskich, jak i cudzoziemców (art. 1a ust. 2 w związku z ust. 1). Przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji "zamieszkiwania na terytorium". Nie ulega jednak wątpliwości, że nie należy utożsamiać spornego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego. W świetle tego przepisu kodeksowego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie, corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu, animus manedi), występujące łącznie. Skoro zakresem podmiotowym ustawy objęci są także cudzoziemcy, to racjonalny ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do tej kategorii osób przesłanką "przebywanie z zamiarem stałego pobytu". Cudzoziemcy zamieszkują bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej także bez zamiaru stałego pobytu. Zwrócić należy uwagę, że art. 1a ust 2 stanowi, iż świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust 1 tego przepisu. Z kolei ustęp 1 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim (pkt 1) i cudzoziemcom (pkt 2). Wobec obydwu tych kategorii osób przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest: zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego w art. 1a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy użyte jest pojęcie niezdefiniowane, obejmującego różne stany faktyczne. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest szersze od pojęcia kodeksowego "miejsca zamieszkania". Tak więc obywatelowi polskiemu przebywającemu przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do przedmiotowego świadczenia. Inne niż powyżej przedstawione rozumienie spornego pojęcia, byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest wspieranie osób ubogich z uwagi na to, że osoby te nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb oraz nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia obywatelom polskim pobierającym naukę za granicą, byłaby swoistą "premią" dla dłużników alimentacyjnych, w stosunku do których nie byłyby podejmowane działania regresowe. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy posługuje się nieuprawnionym porównaniem z przepisem zawartym w art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ten ostatni przepis odrębnie normuje sytuację dziecka, które przebywa za granicą, m.in. w celu kształcenia. Tymczasem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiej regulacji nie zawiera. Skoro takiego negatywnego przepisu w ustawie nie ma, to nie należy wywodzić konieczności spełnienia tej przesłanki w drodze dowolnej interpretacji. Wskazać trzeba, że w przeciwieństwie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje w art. 27 ust. 1 obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W ten sposób stworzona została możliwość odzyskania wypłaconych kwot z funduszu alimentacyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na pozornie tyko prawidłowe sformułowanie przez organ celu ustawy z 7 września 2007 r., zawarte w końcowych wywodach uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew temu co wskazał organ, nie zachodzi tu sytuacja wyręczania osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w utrzymywaniu ich członków rodziny, skoro ustawodawca ustanowił regres od dłużników alimentacyjnych. Jak wyżej podniesiono celem ustawy jest wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Takie rozumienie treści przepisu art. 1a ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jakie przedstawiły organy, pozostaje w sprzeczności z koncepcją racjonalnego ustawodawcy i wykładnią celowościową przepisu ustawy. Skoro świadczenie przysługuje dziecku pobierającemu naukę w kraju, to odmienne traktowanie dziecka uczącego się za granicą, gdzie koszty utrzymania są z reguły wyższe, byłoby nielogiczne i stanowiłoby swoistą dyskryminację tego dziecka. Jednocześnie faktycznie zwalniałoby dłużnika alimentacyjnego przez czas pobytu dziecka za granicą ze świadczeń na jego rzecz. Jak wyżej zaznaczono, skoro fundusz alimentacyjny nie wypłacałby świadczenia, to nie miałby on roszczenia regresowego wobec dłużnika alimentacyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sad z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uznać, że pobieranie nauki przez P. Ł. w W. nie stanowi przeszkody prawej do przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku spełnienia pozostałych ustawowych warunków.