IV SA/Wa 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2008r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2007r. o odmowie uzgodnienia - w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku oraz budowie budynku gospodarczego w ramach siedliska wiejskiego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...], położonej na terenie wsi L., gmina S. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania uzgodnieniowego organ pierwszej instancji dokonał oględzin terenu, co zostało udokumentowane w aktach sprawy (notatka z wizji sporządzona 7 lutego 2007r.). W jego ocenie lokalizacja zmierzonej inwestycji na terenie Parku Krajobrazowego [...] oraz obszaru Natura 2000 "[...]" stałaby w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] im. [...] ((Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr [...]), zakazującym na terenie Parku likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania i remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W myśl art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody przez pojęcie zadrzewienia należy rozumieć drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.2)), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty zażalenia nie mają znaczenia w sprawie. Sygn. akt IV SA/Wa 287/09 A. W. i W. W. w skardze na postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2008r. wskazali, że zaskarżony akt jest dla nich krzywdzący. W ocenie skarżących Minister Środowiska dokonał błędnej interpretacji rozporządzeni nr [...], a także ustawy o lasach. Skarżący podnieśli, że działki, których dotyczy postanowienie kupowali jako rolę i tak też chcą je użytkować. W ich mniemaniu budynek mieszkalny, a także inne budynki służące wyłącznie produkcji rolniczej nie zmienią przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Skarżący podnieśli także, iż zastrzeżenie co do stopnia nachylenia dachu jest zbyt wyolbrzymione, gdyż to architekt projektujący dom musi dostosować się do obowiązujących przepisów, w efekcie projekt dachu zostałby ustalony zgodne z obowiązującymi przepisami. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nie rozstrzygano kwestii zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale odnoszono się do kwestii związanych z ochroną przyrody w aspekcie planowanej inwestycji. Skarżący na rozprawie oświadczył, że działka [...] jest częściowo zadrzewiona i zakrzaczona, natomiast na działkach nr [...] i [...] rosną jedynie pojedyncze drzewka. Wyjaśnił, na podstawie rysunku obrazującego teren wokół inwestycji znajdującego się w materiale sprawy (patrząc na niego wzdłuż), iż po wschodniej stronie działek nr [...] i [...] - po drugiej stronie drogi rozciąga się las o powierzchni ok. 30 ha. Natomiast po zachodniej stronie od tych działek znajduje się poletko łowieckie. Po południowej i północnej stronie były tereny rolne, teraz jest ugór bez zabudowy. Na terenach tych, zdaniem skarżącego, nie ma nic, co podlegałoby ochronie. Taka sama sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli Sygn. akt IV SA/Wa 287/09 działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z wojewodą - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. parki krajobrazowe (pkt 3) i obszary Natura 2000 (pkt 5). W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w granicach Parku Krajobrazowego [...], obszaru Natura 2000 "[...]" wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (kod obszaru [...]) oraz projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk. Park krajobrazowy - według art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880, ze zm.) - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające Sygn. akt IV SA/Wa 287/09 z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jednakże ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze parku krajobrazowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powtórzenie tej treści zawiera również § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...]. Należy przy tym wskazać, że choć obowiązująca "ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie jest oczywiste: jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 znajdujące się wśród pól" (W. Radecki, Paragraf i środowisko -zadrzewienia śródpolne, Czasopismo Aura 2004/11). Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wnioskowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych i w znacznej części porośnięta jest drzewostanem sosnowym i brzozowym. Organ odwoławczy powołując się na treść § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody uznał, iż przedmiotowa inwestycja doprowadziłaby do zniszczenia istniejących na tym terenie zadrzewień śródpolnych, a tym samym zniszczyłaby bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części Parku. Niemniej jednak podjętego rozstrzygnięcia, poza przytoczeniem treści przepisów zacytowanych w stanie sprawy, nie uzasadnił przez oparcie się na konkretnym materiale dowodowym sprawy. Z zaskarżonego postanowienia, mając za podstawę lokalizację spornej działki w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych Nadleśnictwa S. - w ocenie Sądu - powinny wynikać przesłanki jakimi kierował się organ przyjmując, że na spornym gruncie znajdują się właśnie zadrzewienia śródpolne. W protokole z wizji terenowej przeprowadzonej 7 lutego 2007r. mowa jest o znacznej części zakrzaczeniach oraz drzewostanie sosnowym i brzozowym będącym samosiewkami. Skarżący (A. i W. W.) w zażaleniu zakwestionowali jakoby na działce nr [...] był drzewostan. W ich ocenie są to pojedynczo rosnące sosny i brzozy z samosiewu. Z kolei na rozprawie skarżący oświadczył, iż działka nr [...] jest częściowo zakrzaczona i zadrzewiona. W świetle przytoczonych i spornych Sygn. akt IV SA/Wa 287/09 okoliczności, skoro odmowę uzgodnienia organ oparł na zakazie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), jego obowiązkiem było wykazanie nie nasuwające wątpliwości, że zadrzewienie rosnące na działkach inwestycyjnych jest istotnie zadrzewieniem śródpolnym, a nie jakimkolwiek zadrzewieniem. Wskazany zakaz likwidacji i niszczenia odnosi się do trzech rodzajów zad rzewień, zatem nie wystarczy stwierdzić, iż na działce nr [...] znajduje się zadrzewienie, ale należy też wykazać, że jest to zadrzewienie śródpolne. W następstwie ustalenia, że zadrzewienie znajdujące się na działce nr [...] ma charakter zadrzewienia śródpolnego i pozostałych warunków wynikających z powoływanego zakazu, organ winien również podać okoliczności, na podstawie których wnioskuje, że planowana inwestycja mogłaby doprowadzić do likwidacji, czy powodować niszczenie występujących tam zadrzewień śródpolnych. Nadto o ile organ uzna, iż zadrzewienia istniejące w części lub w całości mają charakter śródpolny, powinien rozważyć czy nie istnieją możliwości zabudowy przy zachowaniu określonych warunków gwarantujących utrzymanie zadrzewień spełniających rolę śródpolnych (skarżący podnosili, iż stopień zadrzewienia poszczególnych ich działek jest różny). Dalej należy odnieść się do faktu, iż rozporządzeniem Ministra Środowiska został wyznaczony także obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą "[...] ([...]). Obszar ten stanowił drugą z przesłanek do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, albowiem organ uzgadniający stwierdził, iż planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]". Celem wyznaczenia takiego obszaru jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Innymi słowy ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących w sposób znaczący pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Na podstawie zaś art. 34 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji, jeżeli za jej realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, brak jest rozwiązań alternatywnych oraz zapewnione zostanie wykonanie kompensacji przyrodniczej. Przepis ten wskazuje, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000, a jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Zatem organ winien był ocenić na podstawie zebranej dokumentacji dowodowej czy inwestycja będzie miała negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których utworzono obszary Natura 2000 i czy wpływ ten będzie miał charakter znaczący. Do obowiązku organu należało zbadanie oddziaływania przedsięwzięcia na integralność obszaru, a więc czy realizacja planowanej zabudowy może zredukować liczebność kluczowych gatunków oraz spowodować zaburzenia, które wpłyną na wielkość populacji, zagęszczenie lub równowagę między kluczowymi gatunkami. Samo stwierdzenie, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, do tego zawarte jedynie w postanowieniu organu pierwszej instancji, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przytoczonych regulacji prawnych. W sytuacji, w której teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego [...] oraz obszaru Natura 2000 "[...]" i projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk, należało dokonać bezspornej oceny czy inwestycja ta możliwa jest do pogodzenia z tymi konkretnymi formami ochrony. Sam fakt, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie na wykazanych formach ochrony, które stanowią wyjątkowo cenne pod względem przyrodniczym tereny, bez wskazania na naruszenie norm zawartych w konkretnych przepisach prawa, nie może stanowić przesłanki do nieuzgodnienia wnioskowanej inwestycji. Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 428). Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia Sygn. akt IV SA/Wa 287/09 (art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 K.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Uznając zatem, iż organ odwoławczy, będący na podstawie art. 15 K.p.a. zobowiązanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnił sprawy w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia, a prawidłowe i wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie też odniesienie się do zarzutów sformułowanych w treści zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.