VI SA/Wa 234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. M. i W. M. (dalej zwanych również "skarżącymi") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zezwalającej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego pod targowisko w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. [...] o pow. 543,89 m. kw. na okres od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że M. M. i W. M., będąc niewątpliwie stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., wnieśli odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia skierowanego jedynie do F. sp. z o.o. z siedzibą w W. i bezspornie niedoręczonego skarżącym, z przekroczeniem 14-dniowego terminu do zaskarżenia tejże decyzji liczonym od dnia jej doręczenia adresatowi tj. F. sp. z o.o. z siedzibą w W. W tym stanie rzeczy, zdaniem SKO w W., wobec braku wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., organ był zobowiązany do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wzmiankowanego odwołania. Jednocześnie SKO w W. wskazało, że w sytuacji uznania przez strony, iż pominięto je przy wydawaniu zaskarżonej decyzji mogą domagać się ewentualnego wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy wykazaniu jednak, że nie zachodzą negatywne przesłanki do wznowienia postępowania. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w organie pierwszej instancji znajduje się wniosek stron z dnia 22 września 2008 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w podanej wyżej lokalizacji w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. (organ błędnie podaje, że "do 30 września 2008 r."), który powinien zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając stanowisko w zakresie uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ odwoławczy stwierdził, że powyższa decyzja została wydana na wniosek spółki F. z dnia 14 sierpnia 2008 r., tymczasem już w piśmie z dnia 29 maja 2008 r. oraz kolejnym z 24 czerwca 2008 r. skarżący domagali się wydania decyzji na przedmiotową lokalizację. Pismo to, zdaniem SKO w W., powinno zostać potraktowane przez organ pierwszej instancji jako obarczony brakami formalnymi wniosek o wydanie zezwolenia i to przesądza o statusie M. M. i W. M. jako stron postępowania. W skardze skierowanej do tutejszego sądu administracyjnego M. M. i W. M. zarzucili zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., art. 128 w zw. z art. 65 § 1 i 2 i art. 66 § 1 i 2 k.p.a., art. 127 § 1 i 129 § 2 k.p.a. Podnieśli w szczególności, że organ błędnie uznał, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało wniesione po terminie, skoro termin ten nie rozpoczął biegu w stosunku do skarżących wobec niedoręczenia im przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżących organ odwoławczy powinien poinformować ich, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania a wręcz potraktować wniesione odwołanie jako wniosek o wznowienie. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie zarówno postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z uwagi na zgłoszone w skardze alternatywne żądanie uchylenia zarówno postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], sąd nie tylko nie może przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania ale również nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji wydanych wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym tj. w niniejszej sprawie wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia koniecznym jest chronologiczne uporządkowanie zaistniałego stanu faktycznego, wynikającego z dokumentów zawartych w nadesłanych aktach administracyjnych, gdyż organ odwoławczy podaje błędne daty wniosków składanych przez skarżących do organu pierwszej instancji. W dniu [...] lipca 1992 r. została zawarta umowa dzierżawy terenu objętego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], pomiędzy Wojewodą [...] a spółką F., która dopuszczała możliwość poddzierżawiania powierzchni miejsc podziemnych. Termin zwrotu przedmiotu dzierżawy upływał w dniu [...] czerwca 2008 r. Poddzierżawcami spornego terenu od 1993 r. byli skarżący (v. wniosek skarżących o zawarcie umowy dzierżawy z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz korespondencja w tej sprawie kierowana do skarżących przez ZDM z dnia 28 maja i 24 lipca 2008 r. ). W odpowiedzi na wniosek o zawarcie umowy dzierżawy (z dnia 3 kwietnia 2008 r.), organ pismem z dnia 28 maja 2008 r. poinformował skarżących, że aktualnie nie istnieje prawna możliwość zawarcia przedmiotowej umowy. Pismem z dnia 29 maja 2008 r. skarżący nawiązując do powyższego wniosku zaproponowali opłatę za przedmiotowe miejsce za okres 6 miesięcy i wnieśli o wydanie decyzji administracyjnej na ten okres, a następnie pismem z 24 czerwca 2008 r. (wpływ do organu 25 czerwca 2008 r.) ponownie zażądali wydania decyzji administracyjnej ewentualnie o zobowiązanie ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 24 lipca 2008 r. poinformował skarżących o treści art. 22 i 40 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że we wniosku z 3 kwietnia 2008 r. nie zostało zawarte żądanie wydania decyzji a więc była to jedynie oferta zawarcia umowy dzierżawy. Ponadto podniósł, że w odniesieniu do wskazanej przez strony lokalizacji została już wydana stosowna decyzja na rzecz spółki F. (v. decyzja z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] uwzględniająca w całości wniosek spółki z dnia 23 czerwca 2008 r. o wydanie zezwolenia na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 września 2008 r.). Pismem z dnia 12 sierpnia 2008r. spółka F. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego opisanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. na okres od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Organ pierwszej instancji uwzględnił w całości powyższy wniosek decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], od której M. M. i W. M. wnieśli odwołanie do SKO w W., który zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 19 września 2008 r. (wpływ do organu 22 września 2008 r.) skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji wskazanej w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Z zestawienia dat powyższych wniosków i decyzji wynika, zdaniem Sądu, że na dzień 25 czerwca 2008 r. w organie pierwszej instancji pozostawały nie rozpoznane wnioski: - spółki F. z dnia 23 czerwca 2008 r. o wydanie przedmiotowego zezwolenia na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 września 2008 r. oraz - skarżących z dnia 29 maja 2008 r., uzupełniony pismem z dnia 24 czerwca 2008 r., gdzie mowa o żądaniu wydania decyzji na okres 6 miesięcy. Pomijając w tym miejscu kwestię kompletności wniosku skarżących z 29 maja 2008 r. i powinności organu pierwszej instancji w tym zakresie, stwierdzić należy, że w nadesłanych aktach nie ma dowodu doręczenia skarżącym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uwzględniającej w całości wniosek spółki F. z dnia 23 czerwca 2008 r., jak również brak innego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżących z 29 maja 2008 r., uzupełnionego pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. Z powyższego wynika, że po wydaniu w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzji nr [...] nadal nie został rozpoznany przez organ pierwszej instancji ww. wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. (okres 6 m-cy). Tymczasem późniejszy wniosek spółki F. (z dnia 12 sierpnia 2008 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. (a zatem w terminie pokrywającym się częściowo z wnioskiem skarżących) został uwzględniony w całości decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Decyzja ta, co nie jest kwestionowane, nie została doręczona M. M. i W. M. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ rozstrzygnął wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. (okres 6 m-cy). W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego w niniejszej sprawie, że M. M. i W. M. byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. albowiem wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia 29 maja 2008 r., uzupełniony pismem z 24 czerwca 2008 r. obejmował zarówno teren jak i proponowany okres zajęcia pokrywający się z wnioskiem spółki F. z dnia 12 sierpnia 2008 r. załatwionym pozytywnie przez wzmiankowaną decyzję z [...] sierpnia 2008 r. W tym miejscu należy ubocznie dodać, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. załatwiająca wniosek spółki F. z dnia 23 czerwca 2008 r. również dotyczyła okresu i obszaru zawierającego się we wniosku skarżących. Z akt wynika bowiem, że wniosek skarżących dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 30 maja 2008 r. (data wpływu do organu wniosku z 29 maja 2008 r.) do dnia 30 listopada 2008 r. (v. okres 6 m-czny z pisma skarżących z dnia 24 czerwca 2008 r.) natomiast decyzja załatwiająca w całości pozytywnie wniosek spółki F. obejmowała analogiczny teren oraz okres od 1 lipca 2008 r. do 30 września 2008 r. Niejako "pozostała" część wniosku skarżących z dnia 29 maja 2008 r. tj. okres od 30 maja 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. nie została również rozpatrzona przez organ, podczas gdy kolejna decyzja wydana na skutek wniosku spółki F. złożony później bo 12 sierpnia 2008 r. obejmowała teren i okres pokrywający się z wnioskiem skarżących (v. decyzja z [...] sierpnia 2008 r. zezwala na zajęcie spornego pasa drogowego od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.). Powyższe wyjaśnienie jest konieczne z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżących, iż zostali dwukrotnie pominięci przez organ jako strona: po raz pierwszy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po raz drugi w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z powodów wyżej podanych należy zgodzić się tym zakresie ze skarżącymi, jednakże w niniejszym postępowaniu, co na wstępie wyjaśniono, Sąd może jedynie oceniać postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Z tych samych względów pominąć należy kwestie związane z wnioskiem skarżących z dnia 22 września 2008 r., gdzie zaproponowali okres zajęcia spornego pasa drogowego od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., gdyż wniosek ten został złożony już po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Ewentualne milczenie organu w przedmiocie tego wniosku skarżący mogą kwestionować w odrębnym postępowaniu. Powracając do meritum, jak już wspomniano decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] kończąca postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem spółki F., którego uczestnikiem niewątpliwie powinni być skarżący nie została doręczona M. M. i W. M. Decyzja ta nie została zaskarżona przez spółkę F. natomiast złożenie przez skarżących odwołania od tej decyzji w dniu 14 października 2008 r. nastąpiło z przekroczeniem 14 - dniowego terminu do jej zaskarżenia przez adresata decyzji tj. spółkę F. Tymczasem strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji (tu: decyzji z [...] sierpnia 2008r.) może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja stała się ostateczna, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania złożonego przez inne strony, co nie miało miejsca w rozpatrywanym przypadku, a gdy strony nie wniosły odwołania – tak jak w rozpatrywanej sprawie - przed upływem 14 dni. Po upływie tych terminów, strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko SKO, że treść pisma skarżących z dnia 8 października 2008 r. (data wpływu do organu 14 października 2008r.) nie budzi żadnych wątpliwości, co do intencji strony. Jest to odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nie zawarto w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, w aktach sprawy nie ma również odrębnego wniosku skarżących o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tejże decyzji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, wskazując skarżącym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na prawną możliwość ewentualnego wzruszenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Pouczenie to, zdaniem Sądu, czyniło zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., który to przepis statuuje zasadę udzielania stronie przez organ administracji informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Reasumując, zaskarżone postanowienie prawa nie narusza a więc skargę M. M. i W. M. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.