II OSK 918/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. H. – K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/07 w sprawie ze skargi H. H.– K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 918/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/07 po rozpoznaniu skargi H. H.-K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1997 r. zezwalającej na adaptację i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń części piwnic i wysokiego parteru w budynku mieszkalnym w P. przy ul. [...] na zaplecze socjalno-gospodarcze i pokoje dla dzieci /przedszkole/ - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem m. in. nie przedłożono do wniosku stosownego opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, nie wykonano opisu technicznego, brak jest stosownej ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego w związku ze zmianą przeznaczenia z użytkowania dotychczasowego mieszkalnego na przedszkole. Brak ponadto w aktach dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy powyższą decyzję po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy – H. H.-K. uznał, iż słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego. W skardze od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja wadliwie została oceniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Nie rozważono skutków wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego a ponadto nie wykazano, że miało miejsce rażące naruszenie prawa a jedynie ograniczono się do przedstawienia ogólnych twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja rażąco narusza przepisy mające zastosowanie w sprawie rozstrzygania wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a to dotyczące treści wniosku /( 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części - Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47/, art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1-3 Prawa budowlanego z tej przyczyny, że inwestorka nie przedłożyła wymaganych dokumentów /wskazanych w kwestionowanej decyzji/ a nadto analiza kopii rysunków stanowiących załącznik do decyzji wykazała rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1995 r. Nr 10, pos. 46 ze zm./, to jest ( 66 ust. 4 - w zakresie wymiaru schodów w budynku przeznaczonym na przedszkole oraz ( 72 ust. 1 w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych do pracy, nauki i innych celów, jeżeli w nich przebywa więcej niż 4 osoby /minimalna wysokość 3,0 m/ a także w zakresie wentylacji pomieszczeń sanitarno-higienicznych i socjalnych. Brak też dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawową wadliwość Sąd uznał rażące naruszenie art. 5 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym ochrony osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiedniej, bowiem brak stosownej dokumentacji a w tym odpowiedniej ekspertyzy technicznej nie daje możliwości zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. "Bez takiej ekspertyzy sporządzonej przez osobę upoważnioną niemożliwym jest także ocena czy przedmiotowa inwestycja, która z uwagi na charakter dokonywanej zmiany sposobu użytkowania /pomieszczeń mieszkalnych na przedszkole/ nie będzie uciążliwa dla osób trzecich." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. H.-K. reprezentowana przez radcę prawnego – E. G., zarzucając naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreśla się, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie odniósł się w związku z zastosowaniem w sprawie regulacji art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, do podniesionej w skardze kwestii, czy kontrolowana decyzja nie wywołała skutków nie dających się pogodzić w wymogami praworządności. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że decyzja wywołała negatywne skutki, zagraża bezpieczeństwu osób trzecich lub też narusza ich interesy prawnie chronione. W ocenie strony niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia powyższego przepisu, zwłaszcza iż stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Zwykłe naruszenie przepisów daje podstawę do stosowania zwykłych środków odwoławczych, z których strony zainteresowane sprawą korzystały, zaś nie ma podstaw do unieważnienia przedmiotowej decyzji również z tego powodu, że nie wykazano aby skutki naruszenia przepisów były istotne. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, w której podstawach powołano się na naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c, zaś z uzasadnienia tej skargi wynika, iż powyższą podstawę wiąże się z naruszeniem art. 156 ( 1 kpa wobec nie wykazania w postępowaniu administracyjnym, że zaistniała którakolwiek z powołanych tam przesłanek stwierdzenia nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo niezbyt precyzyjnego sformułowania skargi kasacyjnej możliwe jest przyjęcie, że podstawę zaskarżenia stanowi postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut zaaprobowania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji /poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, że wady tej decyzji mają charakter kwalifikowany w rozumieniu art. 156 ( 1 kpa. Otóż należy zauważyć, iż decyzja eliminująca z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym decyzję legalizującą samowolną zmianę przeznaczenia części segmentu budynku mieszkalnego na przedszkole została wydana dopiero po upływie 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji a więc funkcjonowania przez tak długi okres spornego przedszkola. Postępowanie toczyło się z inicjatywy właścicieli sąsiedniego segmentu, sprzeciwiających się istnieniu w sąsiedztwie przedszkola. Kluczową w tym stanie rzeczy kwestią było ustalenie i dokonanie oceny w takim zakresie czy decyzja legalizacyjna została wydana przy zaistnieniu przesłanki z art. 156 ( 1 kpa. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją przyjęto, że wydanie ocenianej decyzji nastąpiło z naruszeniem powołanych przepisów, polegającym na złożeniu niekompletnego wniosku oraz niezachowania wymogów warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń oraz budowy schodów. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji w istocie przenosząc treści uzasadnienia tej decyzji do uzasadnienia wyroku. Z oceną Sądu dotyczącą skutków wydania kwestionowanej decyzji pomimo braków formalnych wniosku nie sposób się zgodzić. Według Sądu do uznania, że decyzja rażąco narusza prawo /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/ jest wystarczające, że wniosek był niekompletny /nie zawierał wszystkich wymaganych załączników/. W pierwszym rzędzie wypada zauważyć, że organ rozpoznający sprawę, który otrzymał wniosek zawierający wady formalne np. nie zawierający pewnych załączników, ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia tych braków. Jeżeli jednak wydał decyzję bez doprowadzenia wniosku do pełnej, formalnej zgodności z ustawą, to jednak nie w każdym przypadku decyzja taka będzie mogła być potraktowana jako rażąco naruszająca prawo. Proste stwierdzenie, że decyzję wydano na podstawie niekompletnego wniosku, bez szerszego uzasadnienia zwłaszcza co do tego, czy fakt ten doprowadził do rozstrzygnięcia, które nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, nie może się ostać. W tym przypadku może się okazać istotna okoliczność, że przedmiotowe przedszkole funkcjonuje już przez wiele lat. Również zarzut dotyczący niezachowania wymaganej wysokości pomieszczeń oraz warunków technicznych odnoszących się do budowy schodów nie został przez organy administracji, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, tak sformułowany, iż umożliwia stwierdzenie, w jakim stopniu stan faktyczny odbiega od wymogów w danym zakresie, a w konsekwencji czy doszło do tak poważnego naruszenia prawa (warunków technicznych), że może być ono potraktowane jako rażące. W orzecznictwie oraz w doktrynie wielokrotnie podkreśla się, że nie każde naruszenie prawa należy traktować jako kwalifikowane /rażące/, co niewątpliwie wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych /art. 16 kpa/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 ( 2 ppsa ze względu na braki skargi kasacyjnej oraz nieobecność pełnomocnika strony ją wnoszącej na rozprawie.