I OSK 2017/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 682/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 05 sierpnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 682/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. [...], obręb O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1649 ha i [...] o pow. 36,5563 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisano następujący stan faktyczny: Z wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. [...], obręb O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1649 ha i nr [...] o pow. 36,5563 ha. Jak wskazano, na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, wnioskodawca przedłożył decyzję Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu dla PKP opłaty rocznej za zarząd przedmiotowym gruntem. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę O. - w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne, mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego - postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone. Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina O. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. [...], obręb O., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1649 ha i nr [...] o pow. 36,5563 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dacie 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, wydanym w formie przewidzianej prawem, gdyż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem dla PKP nie może - w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym - stanowić o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z komunalizacji. Ponadto organ ten ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a tym samym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy O. Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się Spółka wskazała, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz stanął na stanowisku, iż prawo zarządu przedmiotową nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej. Ponadto, jak wskazano, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. PKP zawsze działało i gospodarowało wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych regulacji prawnych. Odwołujący powołał treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. i podkreślił, że na nieruchomości znajduje się linia kolejowa. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja stwierdziła, że prowadzone, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), postępowanie uwłaszczeniowe nie ma znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z tego względu art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie stanowią przesłanek negatywnych w postępowaniu komunalizacyjnym – bowiem postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Wyjaśniono, że ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Z tego względu postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie PKP tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Komisja stwierdziła też, iż odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła uwagę, iż według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wyjaśniono, że prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r. Natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później, jak wskazano, ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ten właśnie akt obowiązywał w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. [...] stycznia 1987 r. Ostatecznie Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Jak wskazano, zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy czym, jak zwrócono uwagę, na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Komisja ponadto wyjaśniła, iż funkcjonowanie na nieruchomości linii kolejowej samo z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podkreślono, że nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1, ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż sporna nieruchomość należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8, 10, 15,77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Polskie Koleje Państwowe S. A. podniosły, że ich poprzednik prawny Przedsiębiorstwo Państwowe PKP zawsze działało oraz gospodarowało wydzielonym mieniem ogólnonarodowym na podstawie odrębnych przepisów, określających zwierzchnictwo naczelnych organów administracji nad przedsiębiorstwem. W dacie wejścia ustawy komunalizacyjnej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy PP PKP jest przedsiębiorstwem transportu publicznego. Wskazano, że na mocy art. 46 ust. 2 ustawy w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu Żeglugi i Łączności, a zatem organ administracji centralnej, a nie organ administracji terenowej stopnia podstawowego. Mienie to nie należało zatem do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Ponadto, jak wskazano, Wojewoda jak również organ drugiej instancji całkowicie pominęły przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania nieruchomości pomimo, iż skarżący w toku postępowania wskazywał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej, a zarządzanie liniami kolejowymi do 2001 r. należało do skarżącego – co, jak podkreślono, jest faktem notoryjnym, jak również wynikało z obowiązujących przepisów prawa. Dodano, że organy nieprawidłowo oceniły decyzję z dnia [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem, które to orzeczenie jest jednym z dowodów na okoliczność "należenia mienia" do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 05 sierpnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 682/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdzającą nabycie przez Gminę O. z mocy prawa własności nieruchomości. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Wyjaśniono, że stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. W dalszej kolejności wskazano, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sąd I instancji podkreślił, ze sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W świetle powyższego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na brak podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP. Wyjaśniono, że zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać, przedłożyła tylko decyzję z dnia [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntem. Podkreślono, że z całości materiału dowodowego nie wynika, aby PKP przysługiwały prawa do przedmiotowych działek gruntu, a jedynie to, że na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa oraz znajdowały się we władaniu PKP, jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. Sąd I instancji podkreślił, że PKP nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowych działek gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Natomiast, jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zasługuje na akceptację powoływanie się przez PKP na prawo zarządu przedmiotową nieruchomością wynikające z decyzji o naliczeniu opłat i twierdzenie, iż jest ona równorzędnym dowodem przekazania nieruchomości w zarząd zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym jak i w postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zebranego w sprawie materiału wynikało, że PKP nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością. W świetle powyższego, mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, Sąd I instancji uznał, że brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością, i uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Z kolei brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu spowodował - jak wskazano - że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Podkreślono, że określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie miało). Wskazano też, że przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Tymczasem, w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - powtórzył ponownie - że strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać, a jedynie powoływała się na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) - z której wyprowadziła wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie PKP. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, że przepisy te, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy). Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją - Sąd I instancji stwierdził - brak tytułu prawnego dla Polskich Kolei Państwowych do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. A zatem – jak wskazał Sąd I instancji - zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego są zgodne z prawem. Podkreślono przy tym, że powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06. Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła PKP S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) poprzez jego niezastosowanie na skutek: a. błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ( dalej p.w.s.t. ) i błędne przyjęcie, że "komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlega komunalizacji z mocy prawa", b. błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz.U. nr 15, poz. 301) poprzez błędne przyjęcie, iż, jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do wskazanego rozporządzenia podlega wyłączeniu z komunalizacji, c. błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości( Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd a zatem błędne przyjęcie, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjną poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia. Ponadto wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA w Warszawie), zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. Miasto obręb O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Zauważono, że w uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż podważenie komunalizacji mienia przez PKP mogło nastąpić jedynie w przypadku ustalenia, że przedmiotowe mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie prawnym. Powyższe stanowisko, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, WSA wywiódł z treści art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Ponadto, jak zauważono, z motywów uzasadnienia wyroku wynika, iż w dacie 27 maja 1990r., zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami, na przedsiębiorstwach państwowych spoczywał obowiązek uzyskania koniecznych dokumentów o ustanowieniu zarządu, a brak tych dokumentów przesądza o komunalizacji mienia PKP. Składająca skargę kasacyjną strona zgodziła się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że przepis art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku (p.w.s.t.) zawiera wyłączenia komunalizacji mienienia określonego w art. 5 ust 1-3, a zatem mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa: - należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia odstawowego - przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, - zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstw państwowych podległych radom narodowym i terenowym organom administracji - jeżeli należało do tych przedsiębiorstw. Zwrócono uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że określenie "należało" oznacza tytuł prawny do nieruchomości w postaci przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu zarządu. Tymczasem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w świetle przywołanego art. 5 ust. 1, wbrew przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości, komunalizacja "następowała", a nie jak wynika z zaskarżonego orzeczenia "nie następowała". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sposób jednoznaczny stanowi - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że ze wskazanego wyżej obszaru przedmiotowego, w oparciu o treść art. 11 ustawy, wyłączone zostało mienie przeznaczone do wykonywania zadań określonych w ust. 1 w pkt od 1 do 3, w tym należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem art. 14. Powyższe dotyczy jednak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wyłącznie przedsiębiorstw podległych radom narodowym bądź podległych terenowym organ administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 - 3). W dalszej kolejności podkreślono, że PP PKP - poprzednik prawny skarżącego, wprawdzie wykonywał zadania o charakterze ogólnokrajowym i ponadwojewódzkim, jednakże Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie podlegało organom administracji terenowej, ale było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej podległym administracji centralnej naczelnym organom administracji. Wobec czego, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, brak było podstaw dla umieszczenia PP PKP w wykazie przedsiębiorstw określonym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz.U. nr 51, poz. 301), co - jak podkreślono - bezskutecznie zarzucano przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Warszawie. Wykaz ten, jak zauważono w skardze kasacyjnej, obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe, będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym), nie stają się mieniem komunalnym. Jak zauważono, zgodnie z § 1 wskazanego rozporządzenia "ustala się wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych, lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stają się mieniem komunalnym, stanowiący załącznik do rozporządzenia". Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż oznacza to, że wykaz nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym, podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było PP PKP. Powyższe nie oznacza jednak, jak zauważono w skardze kasacyjnej, że mienie PKP podlegało komunalizacji z mocy prawa, Skoro - jak wskazano - przepisy stanowią, że "należenie mienia" do przedsiębiorstw państwowych przesądza o komunalizacji tego mienia to - w ocenie skarżącego - błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który dokonał wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 1. Ponadto, jak zauważono, Sąd I instancji, dla jednorodnych podmiotowo osób prawnych jakimi były przedsiębiorstwa państwowe, stosuje różne kryteria przesądzające o statusie prawnym mienia tych podmiotów w dacie 27 maja 1990r. pomimo iż przepis takiego rozróżnienia nie przewiduje. Wyjaśniono, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest sprzeczne logicznie. Jeżeli by bowiem przyjąć, iż mienie przedsiębiorstw podległych terenowym organom administracji, a nie należące do tych przedsiębiorstw , podlega komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1, (a taką – jak wskazano - interpretację stosuje Wojewódzki Sąd Administracyjny) to w zasadzie bez znaczenia staje się przesłanka art. 5 ust. 1 pkt 2, ponieważ - jak zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej - bez wglądu na to czy mienie należy, czy też nie należy do tych przedsiębiorstw, powinno ono ulec komunalizacji. Podkreślono, że powyższe oznacza, iż należenie mienia do terenowych organów administracji i należenia mienia do przedsiębiorstw państwowych należy badać z uwzględnieniem wykonywania wobec tego mienia czynności władczych przez te podmioty. Tym samym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, treść art. 5 ust. 1 przesądza, że w zakresie komunalizacji mienia przedsiębiorstw państwowych skutkom powstania prawa własności na rzecz gminy podlega wyłącznie mienie należące do przedsiębiorstw podległych radom narodowym i terenowym organom administracji. A contrario mienie nie należące do tych przedsiębiorstw nie podlega komunalizacji. Wobec czego nie można przyjąć za usprawiedliwionej tezy, że mienie nie należące do innych przedsiębiorstw - podległych organom administracji centralnej, ulega komunalizacji z mocy prawa. Takie stanowisko prowadziłoby dodatkowo do różnego traktowania tych podmiotów, co także, w ocenie skarżącego, nie zasługuje na akceptację. W dalszej kolejności wskazano, że WSA w Warszawie jako podstawę prawną obowiązku wykazania zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym przywołał art. 38 i 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także ustawę z dnia 14 lipca 1961 roku. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż przepisy te odnosiły się w takim samym zakresie do przedsiębiorstw podległych organom administracji centralnej jak i przedsiębiorstw podległych administracji terenowej. Zauważył przy tym, że przepis art. 38 wskazanej ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, nie stanowił podstawy do przyjęcia obowiązku po stronie państwowych osób prawnych uzyskiwania "tytułu prawnego" do nieruchomości. Przepis ten - jak zauważono - wskazywał jedynie sposób przekazywania nieruchomości państwowych państwowym osobom prawnym w dacie jego obowiązywania. Nie kreował jednak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, obowiązku, jak również nie tworzył, po stronie państwowych osób prawnych, tytułu prawnorzeczowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przywołanym przez WSA w Warszawie art. 87, posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Autor skargi kasacyjnej zauważył zatem, że wbrew wywodom zaskarżonego wyroku, przedsiębiorstwa państwowe nie były zobowiązane do składania wniosków o wydanie decyzji o zarządzie. To terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenia przekazujące mienie posiadaczom gruntu w zarząd. W ten sposób - w ocenie składającego skargę kasacyjną - to na organy administracji przerzucony stał ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwowych. Ustawodawca kierował się bowiem potrzebą ostatecznego uregulowania, w formie decyzji administracyjnych, spraw związanych z przydzieleniem gruntów państwowych, które zarządzane były przez przedsiębiorstwa państwowe. Zarząd, jako określony stan faktyczny, pozwalający danej jednostce realizować jej zadania - cel społeczno - gospodarczy, stanowił, bowiem podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego mienia. Zdaniem skarżącego, ewentualna bezczynność właściwych organów administracji, w wykonywania obowiązków ustawowych art. 87 ust. 2, nie może skutkować odjęciem Skarbowi Państwa na mocy obecnie obowiązujących przepisów mienia, które według założeń ustawodawcy powinno pozostać jego własnością. Brak przedmiotowych decyzji dla nieruchomości m.in. PP PKP - jak wyjaśniono - może wynikać z rożnych przyczyn, tak natury faktycznej jak i prawnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej istnieje bowiem możliwość, co oczywiste, że organ przeprowadzający postępowanie w niniejszej sprawie, nie wyczerpał wszystkich możliwości procesowych dla odszukania stosownego dokumentu. Bądź wobec konkretnej nieruchomości, brak było w ogóle podstaw do wydania decyzji o przekazaniu w zarząd, ewentualnie jak wskazano powyżej, decyzja ta nie została wydana wobec bezczynności organu. Jednakże, odwołując się ponownie do treści art. 87 ust. 2, wskazano, że zarząd nieruchomością wynikał z posiadania, a zatem określonego stanu faktycznego. Natomiast, jak zauważono, decyzja wydana w trybie art. 87 ust. 2 potwierdzała jedynie istnienie zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego. Miała, w ocenie autora skargi kasacyjnej, charakter deklaratoryjny. Wobec czego jej brak nie może przesadzać, o komunalizacji mienia. W toku postępowania organ administracji zobowiązany był zatem - jak podniósł autor skargi kasacyjnej - w sytuacji braku decyzji, ustalić przesłanki przywołanego wyżej art. 87 ust. 2, która to okoliczność, wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, została pominięta przez WSA w Warszawie. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że prawo własności Skarbu Państwa dla dz. ewid. nr [...] i [...] ujawnione zostało w księdze wieczystej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1993r. – sygn. akt [...]. W świetle powyższego, jak wskazano, przed 1990r. brak było podstaw do przekazania tej nieruchomości w zarząd. Skoro Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, nie miał legitymacji do przekazania jej w zarząd. Tym samym, w stanie faktycznym sprawy, zastosowanie miał przywołany art. 87 ust, 2 ustawy nakładający na organ administracji obowiązek wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. W dalszej kolejności wskazano, że w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnosił także, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, stanowi fragment linii kolejowej nr 62 Tunel Sosnowiec, 65 Most na rz. Bug Sławków Południowy (LHS). W aktach sprawy, jak podkreślono, zalegają dokumenty wykazujące, że nieruchomość należała do PKP, a zatem że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie przewidzianym art. 87 ust. 2 ustawy z 1985r. Jednakże - jak podkreślił autor skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie uwzględnił tych okoliczności, a dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w sposób wadliwy ocenił materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami obu instancji, czym naruszył także przepisy postępowania. W dalszej kolejności podkreślono, że działki ewidencyjne oznaczone jako 66 i nr 506 stanowią infrastrukturę kolejową. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86, poz. 786 ze zm.) przez infrastrukturę kolejową należy rozumieć - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz zajętymi pod nie gruntami usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. Natomiast, jak wyjaśniono dalej, sieć kolejowa to układ połączonych ze sobą linii kolejowych będących własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzanych przez zarządcę. Sposób zarządzania infrastrukturą kolejowa określa Rozdział 2 ustawy. Zawarty w nim art. 8, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, stanowi, iż grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Natomiast art. 9, jak podkreślono, określa tryb likwidacji linii kolejowych ustanawiając w tym zakresie właściwość naczelnych organów państwa do wydawania decyzji władczych. Likwidacja linii może zostać wstrzymana m.in. na skutek określonych tym przepisem czynności organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo wskazano, na art. 9 ust. 5, który stanowi, że jeżeli przychody ze sprzedaży gruntów i środków trwałych należących do likwidowanych linii kolejowych lub odcinków linii kolejowych o których mowa w art. 6 ust. 1, będą mniejsze od kosztów likwidacji różnicę pokrywa budżet państwa. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że na mocy art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 84 poz. 948 ze zm.) PKP SA tworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna" zwana dalej "PLK SA , która staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym art. 14 ust. 2 pkt 2. PLK SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określoną przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Dalsze przepisy - jak zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej - nakładają na PKP SA obowiązek wyposażenia m.in. zarządcy infrastruktury w mienie stanowiące infrastrukturę kolejową jako składniki majątku konieczne do prowadzenia działalności PLK- zarządcy infrastruktury. Z uwagi na powyższe ustawodawca wprowadził regulację art. 34 i 34a kierując się potrzebą uregulowania stanu prawnego gruntów kolejowych dla wypełnienia założeń aktów normatywnych odnoszących się do transportu kolejowego. Dokonując analizy powyższych przepisów - autor skargi kasacyjnej wskazał, że - zamiarem ustawodawcy było pozostawienie gruntów kolejowych we władztwie Skarbu Państwa, bowiem ustawodawca wprowadzając powyższe regulacje przewidział także możliwość przekazywania mienia samorządom, co oznacza, że nie zakładał możliwości komunalizacji mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, że nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową, po pierwsze pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a po drugie niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym, a ponadto sprzeczna jest także z celami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Ustawodawca, wprowadzający te uregulowania - w ocenie autora skargi kasacyjnej - kierował się potrzebą wyposażenia gmin, jako nowopowstałych jednostek samorządowych, w majątek konieczny do prowadzenia działalności samorządu terytorialnego - wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji decyzji administracyjnych, oraz zapewnienia specjalistycznej obsługi przewidzianej przepisami dotyczącymi transportu kolejowego. Podkreślono, że grunty należące do PP PKP nie zostały objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r., a PP PKP nie zostało objęte zakresem podmiotowym tego przepisu. Wykładnia celowościowa nie pozwala także na przyjęcie przeciwnej tezy. W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA w Warszawie w sposób wadliwy ocenił również stosowanie się przez organy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznając, iż nie zostały one naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, ze zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności, zwrócono uwagę, że organy administracyjne w sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy, tj. decyzji wywłaszczeniowej, jak również decyzjom o opłatach za użytkowanie, nie podważając jednocześnie ich zgodności z prawem. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania powodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia, skupiając się jedynie na znalezieniu argumentów kwestionujących prawo zarządu skarżącego, co do działek [...],[...]. Zarówno Wojewoda Małopolski, oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie rozpatrzyły również ewentualnych negatywnych przesłanek komunalizacji wskazanych w art. 11 ust. 1 p.w.s.t, ograniczając się jedynie do wyjaśnienia, iż postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie stoi na przeszkodzie komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ustawy komunalizacyjncj. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na cele związane z działalnością PKP, a ponadto w dacie 27 maja 1990 r. znajdowały się we władaniu skarżącego. Bez wątpienia zatem - w ocenie autora skargi kasacyjnej - przedmiotowe mienie na którym znajduje się infrastruktura kolejowa wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponad wojewódzkim, co w świetle art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. wyklucza komunalizację. Dodatkowo, jak zauważono, z treści art. 14 ustawy p.w.s.t. wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością są zapewnianie transportu kolejowego. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania i nie wykazały, że powyższe przesłanki negatywne w niniejszej sprawie nie zachodzą. Reasumując, stwierdzono, że nie można zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie, który oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2010 r. uznając, iż została ona podjęta zgodnie z prawem, bowiem - jak wywodzi autor skargi kasacyjnej - w toku postępowania komunalizacyjnego popełnione zostały liczne błędy i uchybienia, dotyczące zarówno wykładni prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Z uwagi na fakt, że WSA w Warszawie w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę postępowania administracyjnego, uznano, że niniejsza skarga kasacyjna jest konieczna, a podniesione zarzuty w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W ocenie składającego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a). poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a). Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego na skutek jego "błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania", wskazując na błędna wykładnię art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej jako: p.w.s.t) i błędne przyjęcie, że "komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości, co oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlega komunalizacji z mocy prawa". Ponadto wskazano na dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 15, poz. 301) poprzez błędne przyjęcie, iż, jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do wskazanego rozporządzenia podlega wyłączeniu z komunalizacji. Jak podniesiono, o wadliwości zaskarżonego wyroku świadczyć ma ponadto dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości( Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd a zatem błędne przyjęcie, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjna poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia. W sytuacji, kiedy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść, bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przystępując zatem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że stanowisko strony w tej kwestii nie jest prawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały należycie ustalone i rozważone. Przypomnieć należy, że jako dowolne należy traktować te ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają natomiast ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.).Zauważyć przy tym należy, że chodzi o ustalenia dotyczące "okoliczności mających znaczenie dla sprawy" (art. 78 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zadaniem organu właściwego w sprawie było ustalenie, czy sporne mienie było - w dniu 27 maja 1990 r. - mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzą przeszkody wykluczające jego komunalizację. Tak więc, de facto, tylko w tym zakresie, ewentualne braki ustaleń faktycznych, mogłyby podlegać ocenie w kontekście zasadności zgłoszonego zarzutu. Tymczasem, sama strona skarżąca w toku całego postępowania nie powoływała żadnego faktu wskazującego na to, że w ogóle "nabyła", a zatem uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Podkreślenia, bowiem wymaga, że uwadze strony skarżącej umyka, iż samo wejście w posiadanie nieruchomości nie jest tożsame z jej nabyciem. Nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzutu, że zaniechały wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro strona skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały ustalenia dotyczące stanu – na dzień 27 maja 1990 r. – i jak wynika z akt administracyjnych, wówczas przedmiotowe działki gruntu stanowiły własność Skarbu Państwa, na co w swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę Sąd I instancji. Tymczasem, strona składająca skargę kasacyjną jako zasadniczy punkt twierdzenia o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego wskazuje wydaną w 1987 r. decyzję o ustaleniu opłaty rocznej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu zaniechania przez organy przeprowadzenia postępowania w kwestii wykorzystywania mienia zgodnie z jego przeznaczeniem i w celu realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym wyjaśnić należy, że fakt, iż funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do PP PKP minister, nie świadczy o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało takie zadania. O wyłączeniu mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa przesądzają nie uwarunkowania organizacyjne, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny. Oczywistym zaś jest, że zadania wykonywane przez PKP nie należą do właściwości organów administracji rządowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że stanowisko NSA w tym zakresie pozostaje spójne (por. wyrok NSA z 21.06.2011 r., sygn. I OSK 1200/10, wyrok NSA z 07.08.2009 r., sygn. I OSK 1131/08). Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego - w pierwszej kolejności - wskazać należy na zarzucane Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 p.w.s.t. i błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe, wykonujące zadania o charakterze ogólnonarodowym, posiadało tytuł prawny do nieruchomości. W ocenie Sądu II instancji zarzut ten należało uznać za nieuprawniony. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 5 ust.1 "pkt 1" (a nie art. 5 ust.1 "pkt 2") p.w.s.t. Zarzut błędnej wykładni art. 5 ust.1 "pkt 2" nie zasługuje zatem na uwzględnienie, skoro w toku postępowania ani organy, ani Sąd I instancji nie przedstawiły swojej interpretacji tego przepisu. Przyjmując jednak, że intencją złożonej skargi kasacyjnej było zakwestionowanie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust.1 pkt 1 p.w.s.t. wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w tym trybie nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornego gruntu. Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w.s.t. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało, bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 p.w.s.t. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym – na co trafnie uwagę zwrócił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (por. wyrok NSA z 06.09.2011 r., sygn. I OSK 1463/10). Odnosząc się natomiast do kwestii błędnej wykładni art. 5 ust. 1 "pkt 2" p.w.s.t. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz.U. nr 15, poz. 301) poprzez błędne przyjęcie, iż, jedynie mienie podmiotów wymienionych w załączniku do wskazanego rozporządzenia podlega wyłączeniu z komunalizacji – zarzut ten uznać należało za bezzasadny. Ponownie przyjmując, że intencją złożonej skargi kasacyjnej było zakwestionowanie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust.1 "pkt 1" w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji odwołać można się do innego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 28.04.2011 r., sygn. I OSK 1003/10 wyjaśnić należy, że iż przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 p.w.s.t. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP - co bezsporne - nie zostało wymienione. Ponadto - co również nie budzi wątpliwości NSA - Polskie Koleje Państwowe S. A. w niniejszej sprawie nie przedstawiły dowodu, co do tytułu do mienia na dzień wskazany przez ustawodawcę. Nie wykazały zatem przeszkody do komunalizacji. Trafnie zatem Sąd I instancji, jako prawidłowe ocenił ustalenia organów orzekających w rozpoznawanej sprawie. Za bezzasadny uznać należało zatem wskazany zarzut skargi kasacyjnej. Kolejny zarzut podniesiony w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej dotyczył błędnej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wykładni art. 5 ust.1 pkt 2 p.w.s.t. w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości( Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym uznaniu, że przedsiębiorstwa państwowe zobowiązane były do uzyskiwania decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a zatem błędnym przyjęciu, że brak dokumentów stanowiących decyzję administracyjną poświadczającą prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu skutkuje komunalizacją mienia. Ustosunkowując się do tego zarzutu podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985r, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Powyższe z kolei oznacza, że podmiot chcący wywodzić określone skutki prawne z faktu prawa zarządu musi legitymować się dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie PKP nie przedstawiła takiego dowodu, bowiem za dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie można uznać decyzji o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem dla PKP. Odnosząc się natomiast do argumentacji, iż w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek" wskazać należy, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.