II SAB/Wa 12/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2007 r. o skierowanie do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW [...] oddala skargę M. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Dyrektorowi Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego bezczynność w sprawie, jak stwierdził, dotyczącej odmowy przyznania prawa do stwierdzenia stanu zdrowia, w tym oceny dalszej przydatności do służby w Agencji, poprzez odmowę wystawienia skierowania na wniosek skarżącego do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW [...]. Skarżący powołując się na przepis art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zobowiązanie Dyrektora Biura Kadr ABW do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie skierowania skarżącego do Regionalnej Komisji Lekarskiej [...]. Według skarżącego organ pozostaje w bezczynności w rozparzeniu wskazanego wniosku, gdyż dopiero wydanie władczego aktu w tej sprawie stanowić będzie właściwe jej załatwienie. Wprawdzie pismo Dyrektora Kadr z dnia [...] października 2007 r. informujące o braku potrzeby inicjowania kolejnej procedury administracyjnej zawiera elementy decyzji administracyjnej, to jednak nie można uznać, że spełnia ono wymogi decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Biura Kadr ABW wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wydania decyzji wówczas, gdy tak stanowi przepis prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem skierowanie do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW (tj. wystawienie karty skierowania) jest w myśl przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.) tylko czynnością organu o charakterze technicznym, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską ABW. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ stwierdził, iż nie pozostawał w bezczynności, gdyż w przedmiocie żądania wydania skierowania do komisji lekarskiej ABW wystosował pismo do skarżącego, w którym stwierdził, powołując się na § 6 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia, że skierowanie na badania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu, a ten uznał, że w okolicznościach zaistniałych w sprawie nie widzi takiej możliwości. Na wypadek niepodzielenia przedstawionego wyżej stanowiska i uznania, że w badanej sprawie powinno dojść do wydania decyzji administracyjnej, to należałoby, zdaniem organu, przyjąć, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, iż M. S. legitymuje się orzeczeniem nr [...] Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Na badanie wymieniony został skierowany w dniu [...] września 2008 r. przez Zakład Emerytalno - Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dlatego też aktualnie bezprzedmiotowe jest wydawanie skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2009 r. skarżący stwierdził, iż spór pomiędzy stronami dotyczy dwóch zagadnień; zgodności z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania skierowania do komisji lekarskiej przez Dyrektora Kadr oraz rozstrzygnięcia, czy skierowanie do komisji lekarskiej jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego przepis § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW został wydany z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 45 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. W związku z podniesionymi wątpliwościami, M. S. wniósł o rozważenie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepis § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c wskazanego wyżej rozporządzenia jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekania w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. Skarga wniesiona do Sądu administracyjnego podlega odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6. Stosownie do pkt 6 ww. artykułu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż tryb załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125). Przepis § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących: 1. mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej, 2. przedłużenia okresu służby przygotowawczej, 3. przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, 4. zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej, 5. powierzenia i cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, 6. skierowania na przeszkolenie do Centralnego Ośrodka Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, kursy organizowane przez jednostki organizacyjne Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz inne służby, 7. udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia, 8. udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu, 9. zmiany imienia, nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu - załatwianych w formie rozkazu personalnego, stosuje się odpowiednio ust. 1, z wyjątkiem spraw, o których mowa w pkt 5-9. Z powyższego wynika, iż załatwianie spraw dotyczących skierowania funkcjonariusza ABW do regionalnej komisji lekarskiej nie następuje rozkazem personalnym ani też postanowieniem. Zasady kierowania funkcjonariuszy ABW do komisji lekarskich zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.). Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia do regionalnej komisji lekarskiej kierują: 1. kandydata - kierownik komórki kadrowej w jednostce organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych oraz w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW i delegaturach ABW, 2. funkcjonariusza: a) zastępcę Szefa ABW, kierownika lub zastępcę kierownika jednostki organizacyjnej - Szef ABW lub upoważniony przez niego funkcjonariusz, b) pełniącego służbę w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW oraz delegaturach ABW - kierownik jednostki organizacyjnej, c) pełniącego służbę w pozostałych jednostkach organizacyjnych - kierownik jednostki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych - zwani dalej "organem kierującym". Do regionalnej komisji lekarskiej kieruje się z urzędu: 1. kandydata, 2. funkcjonariusza przewidzianego do służby w grupie antyterrorystycznej, 3. funkcjonariusza przewidzianego do dalszej służby, którego stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, na podstawie opinii lekarskiej sporządzonej przez lekarza publicznego zakładu opieki zdrowotnej ABW utworzonego przez Szefa ABW, że stopień jego zdolności do służby uległ zmianie lub że dalsze pełnienie przez niego służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe. Do regionalnej komisji lekarskiej można skierować z urzędu funkcjonariusza: 1. zwalnianego ze służby, niezależnie od przyczyny zwolnienia, przed datą rozwiązania stosunku służbowego, 2. przewidzianego do służby związanej z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych. Jak stanowi § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, organ kierujący sporządza skierowanie do regionalnej komisji lekarskiej na formularzu karty skierowania kandydata, którego wzór określa załącznik nr 2 lub funkcjonariusza, którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. W ocenie organu, sporządzenie skierowania jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską ABW. Podzielając powyższe stanowisko w tym przedmiocie, dostrzec jednak należy, iż czynność, o której mowa, stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Agencji. W myśl rozporządzenia, do regionalnej komisji lekarskiej można skierować funkcjonariusza na jego własną pisemną prośbę skierowaną, drogą służbową, do właściwego organu kierującego (§ 6 ust. 4). Niewątpliwie wskazana regulacja daje funkcjonariuszowi prawo do wystąpienia z prośbą o skierowanie do regionalnej komisji lekarskiej. Do regionalnej komisji lekarskiej kieruje się funkcjonariusza z urzędu (§ 6 ust. 3). W przypadku dwukrotnego niestawienia się bez usprawiedliwienia przed komisją lekarską, do której funkcjonariusz został skierowany w celu określenia stanu zdrowia wystąpią, w myśl art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zatem wystawienie skierowania rodzi dla funkcjonariusza obowiązek stawienia się przed komisją lekarską, zagrożony sankcją zwolnienia ze służby. Powyższe pozwala zakwalifikować działania "organu kierującego" jako inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga w niniejszej sprawie, choć dopuszczalna, podlegała jednak oddaleniu. Skarżący nie jest już funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2007 r. zwolnił M. S. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] grudnia 2007 r., zaś rozkazem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. organ ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] marca 2008 r. Tymczasem z treści § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, iż do regionalnej komisji lekarskiej kieruje się kandydata na funkcjonariusza lub funkcjonariusza. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, gdyż nie ma obowiązku skierowania do komisji osoby, która w chwili orzekania nie jest ani kandydatem, ani funkcjonariuszem, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie znalazł powodów, dla których konieczne byłoby skierowanie - w trybie art. 193 Konstytucji RP - pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Stanowiący podstawę wydania wskazanego rozporządzenia przepis art. 45 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW upoważnił Prezesa Rady Ministrów do określenia, odrębnie dla każdej Agencji, zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji, a także tryb orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. W przedmiotowej delegacji znajdowała się, w ocenie Sądu, także podstawa do wskazania organu kierującego. Na marginesie należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora Biura Kadr ABW z dnia [...] lutego 2008 r. [...], a zatem wniosek skarżącego z dnia 15 kwietnia 2009 r. o włączenie do akt sądowoadministracyjnych i dopuszczenie dowodu z przedmiotowego pisma, należało uznać za bezprzedmiotowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.