II SA/Ke 288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach R. G. sprawy ze skargi Spółki "A" z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 9 marca 2009 r. znak: WINB-WOA-7144/10/1/2/09 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Ke 288/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającą wydania decyzji o rozbiórce budynku handlowo-usługowo- magazynowego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul.[...] w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że na skutek pisemnej interwencji R. S. z dnia 12 września 2008 r., organ I instancji podjął działania wyjaśniające w sprawie sprawdzenia legalności prac budowlanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., prowadzonych przez firmę [...] i zawiadomił strony o ustalonych na dzień 25 września 2008 r. oględzinach na terenie powyższej działki. Organ II instancji podał, że w dniu 18 września 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo R. S., w którym zawiadomił, że większa część budynku znajdującego się na działce o ewid. [...] położonej w S., przy ul. P., stanowi samowolę budowlaną dobudowaną i wręcz wkomponowaną do obiektu o charakterze wyłącznie tymczasowym, tj. parterowego budynku handlowo-magazynowego. Na potwierdzenie tego przedłożył kopie: decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Nr [...] wydanej przez Wojewodę w dniu [...]. Ponadto poinformował, że inwestor w chwili obecnej prowadzi kolejne prace budowlane na przedmiotowym obiekcie, bez uzyskania wymaganych prawem zezwoleń administracyjno-prawnych, w związku z czym wniósł do organu I instancji o nakazanie rozbiórki postawionego obiektu oraz o wstrzymanie prowadzenia dalszych prac budowlanych. Organ II instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. prowadzone są roboty budowlane realizowane przez inwestora- Spółkę "A" w S. z siedzibą w K. w sposób legalny, zgodnie z uprzednio dokonanym zgłoszeniem, zarejestrowanym w Starostwie w dniu 4 czerwca 2008 r., przy czym wynika z niego, że zgłoszeniem objęty został remont budynków o nr ewid. [...] oraz [...] zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., a zakres robót polegał na dociepleniu elewacji, odświeżeniu jej kolorystyki, wymianie blach trapezowych na tynk mineralny, rekonstrukcji linii attyki, wymianie pokrycia dachu oraz powiększeniu otworów okiennych i drzwiowych, wymianie stolarki, oraz wykonaniu remontu i odświeżenia wnętrza budynku. Do zgłoszenia załączono m.in. plan sytuacyjny istniejących budynków oraz rysunki przedstawiające stan istniejący i stan projektowany elewacji, będące załącznikami do postanowienia z dnia [...] wydanego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w S., dotyczącego zaopiniowania remontu budynków handlowo-usługowo -magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] w zakresie powyższych robót. Organ odwoławczy podał, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika również, że w ramach prowadzonego remontu dokonano wymiany ścian między istniejącą konstrukcją stalową budynku, tj. w miejsce istniejących płyt betonowych drogowych, które stanowiły wypełnienie ścian, wymurowano ściany z bloczków "Ytong" (gazo-betonowych). Nowe ściany wypełniające istniejącą konstrukcję stalową budynku posadowiono po uprzednim wzmocnieniu (uzupełnieniu, wyrównaniu betonem) istniejącego fundamentu tego budynku. Podczas oględzin nie stwierdzono, aby w ramach prowadzonego remontu dokonywano rozbudowy, czy przebudowy tego budynku, tj. zmiany jego parametrów, kubatury. Mając na uwadze powyższe Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył R. S. wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił, że trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, gdyż pomimo iż ustanowił w sprawie fachowego pełnomocnika, okoliczność ta została przez organ pominięta. W związku z faktem, że dowód powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przeprowadzony wadliwie, rozstrzygnięcie w jego przekonaniu jest dotknięte oczywistą wadą prawną. R. S. podniósł również naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wbrew bowiem ustaleniom organu I instancji, niniejszy budynek, objęty zawiadomieniem o samowoli budowlanej, nie jest "istniejącym budynkiem", który został wybudowany w 1965 r. na przedmiotowej nieruchomości. Na potwierdzenie powyższego odwołujący się przedłożył dowody w postaci: mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczonymi, istniejącymi aktualnie budynkami wraz ze sporządzonym przez niego opisem, mapy przedmiotowego terenu z zaznaczeniem budynku wybudowanego w 1965 r. i rozebranego w roku 2007 oraz oświadczenia Spółki "B" w K., tj. poprzedniego właściciela obiektu. Skarżący wskazał, że błędnie organ I instancji ustalił, że istniejący na gruncie obiekt został wybudowany w 1965r. w oparciu o pozwolenie na budowę. Pominięto fakt, że prace remontowe są prowadzone na obiekcie, który jest obiektem o charakterze tymczasowym. Skarżący zwrócił bowiem uwagę na to, że obiekt, na którym prowadzone są prace budowlane jest budynkiem wybudowanym przez poprzedniego właściciela bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a tym samym jest samowolą budowlaną. W przekonaniu R. S. w żadnym razie nie można zgodzić się z organem I instancji, że obiekt ten został wykonany zgodnie z prawem. Przeciwko takiemu twierdzeniu świadczy po pierwsze oświadczenie poprzedniego właściciela, który samowolnie dokonał znacznej rozbudowy obiektu, jak również i materiał dowodowy sprawy w postaci map ewidencyjnych z przełomu 2000 r., na których brak jest nawet zaznaczonego samowolnie wybudowanego obiektu. Skarżący podniósł ponadto, że z map ewidencyjnych przedłożonych w sprawie jako załączniki do decyzji organów administracyjnych (decyzji z dnia [...] oraz decyzji Wojewody z dnia [...] ) wynika, że w miejscu, gdzie istnieje w chwili obecnej większa część budynku położonego na działce [...] — budynek nie istniał w 1998 r., zaś na wskazanej działce został zaplanowany do wykonania tylko i wyłącznie obiekt o charakterze tymczasowym, którego powierzchnia odpowiadała ok. 1/3 obecnie wybudowanego na przedmiotowej działce obiektu stałego. Powyższe okoliczności świadczą zatem w sposób jednoznaczny, że ustalenia Inspektora Nadzoru Budowlanego są wadliwe oraz sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Dodatkowo skarżący zauważył, że na działce o numerze [...] nie mógł istnieć niniejszy obiekt od roku 1965, gdyż w tym roku nawet nie istniała działka o wskazanym numerze. Działka o numerze [...] została podzielona na mniejsze działki, w tym również działkę o numerze [...], dopiero w roku 1999, stąd też fakt wskazany przez organ zupełnie nie odpowiada rzeczywistości. R. S. podkreślił, że w istocie na działce o nr [...] istniał wcześniej budynek, jednakże znajdował się on w zupełnie innym miejscu niż istniejący w chwili obecnej obiekt, co zupełnie uszło uwadze organu I instancji, a ponadto właśnie ten obiekt został rozebrany w roku 2007. W dniu 17 lutego 2009 r. skarżący uzupełnił odwołanie podnosząc, że załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] przedłożony przez Spółkę "A", jest niewłaściwy, na potwierdzenie czego przedłożył autentyczny - jego zdaniem – załącznik. Ponadto skarżący stwierdził, że wypis z rejestru gruntów z dnia 30 września 2008r. znajdujący się w aktach jest dokumentem z nieprawdziwymi informacjami, gdyż budynki nr [...] i [...] zostały oddane do użytkowania w 1999r., a nie w 1965r. Na dowód powyższego złożył aktualny wypis z rejestru budynków z dnia 16 lutego 2009r. z naniesionymi poprawkami, oraz decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu - rozbudowa budynku hurtowni olejów w S. ul. [...], która jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Rozpoznając powyższe odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wady i uchybienia stanowiące podstawę do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, że materiały dowodowe zawarte w aktach organu I instancji, jak i przedłożone w toku postępowania odwoławczego przez skarżącego nie wskazują jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] i nie wiadomo, czy organ I instancji nie dokonał błędnych ustaleń w tej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że niniejszy budynek jest obiektem istniejącym, wybudowanym w 1965r., co potwierdza wypis z rejestru budynków znajdujący się w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego, natomiast dokumenty przedstawione przez R. S. zaprzeczają tej dacie. Z aktualnego wypisu z rejestru budynków z dnia 16 lutego 2009 r. wynika bowiem, że budowa budynków nr [...] i [...] została zakończona w 1999 r., a nie w 1965 r. - jak przyjął organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, że nie wyjaśniono również tego, czy budynek, przy którym obecnie trwają prace budowlane na podstawie zgłoszenia z dnia 4 czerwca 2008r, faktycznie jest obiektem samowolnie wybudowanym przez poprzedniego właściciela. Ponadto w decyzji I instancji przyjęto, że rozbudowa danego budynku dokonana została w 1998 roku przez poprzedniego jego użytkownika tj. firmę "[...]" - na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, określonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], jednakże nie zwrócono uwagi, którego dokładnie budynku dotyczyła owa rozbudowa, tzn. o jakiej wielkości, kształcie, czy usytuowaniu względem granic. Organ II instancji podał, że w piśmie z dnia 13 października 2008r. W. M/ - Dyrektor ds. Handlowych Spółki "B"B oświadczył, że zgodnie z decyzją Urzędu Rejonowego firma wybudowała budynek Hurtowni [...] na działce nr ewid. [...] w S. przy ul. [...] w 1988r. za zgodą ówczesnego właściciela gruntu [...] S., a równolegle wybudowana została wiata o konstrukcji stalowej pokryta blachą, nie objęta projektem o pow. 200 m², która stanowiła tymczasowy magazyn na materiały budowlane. Ponadto poinformowano, że firma "B" dokonała w dniu 29 maja 2008r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym rozbiórki wszystkich obiektów będących jej własnością, znajdujących się na terenie działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że niezbędne jest przesłuchanie przedstawiciela firmy "B" na okoliczność ustalenia czy, kiedy i jakie budynki zostały rozebrane oraz w jaki sposób i o jakich wymiarach został wybudowany budynek tymczasowy na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że z załącznika nr 1 stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu dla "[...]" w K. pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego bez podpiwniczenia, wynika, że inwestor w rzeczywistości uzyskał pozwolenie na budowę budynku o powierzchni ok. 100 m2 oraz o innym usytuowaniu na działce, niż jak to planowano na etapie uzyskania decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy. Należy przy tym zwrócić uwagę na brak w aktach sprawy szkicu sytuacyjnego przedstawiającego wymiary i usytuowanie na działce istniejącego obecnie przedmiotowego budynku. Organ II instancji zwrócił uwagę, że nie wyjaśniono dostatecznie, czy budynek ten lub jego część jest nadal obiektem o charakterze tymczasowym, na jaki wskazano zarówno w decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektui udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego, jak i w decyzji Wojewody z dnia [...] w sprawie zaopiniowania projektu rozbudowy budynku hurtowni olejów przy ul. [...] w S., traktując tę inwestycję jako tymczasową i zastrzegając jej funkcjonowanie najdłużej do czasu opracowania planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym zlokalizowany jest budynek hurtowni. Mając na uwadze powyższe w przekonaniu organu II instancji zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wyjaśnienia wątpliwości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka "A" z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, mimo że byłoby to wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez błędne uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do zajścia przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 kpa, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę przedstawił szereg ogólnych uwag dotyczących wykładni przepisów art. 138 § 2 kpa i art. 136 kpa oraz podniósł, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego ma charakter wyjątkowy, natomiast zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy jest uprawniony na żądanie strony lub z urzędu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W ramach tej kompetencji organ mógł zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie dodatkowych dokumentów przedłożonych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Skarżący podniósł, że pomimo, iż organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia określonych okoliczności, w uzasadnieniu decyzji, nie wskazano na przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, a co więcej - z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i w żadnym razie dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości ani też w znacznej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnik R. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na utratę przez skarżącą przymiotu strony związanego z przeniesieniem - w trakcie trwania postępowania - własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem sprawy, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w decyzji organu odwoławczego będącej przedmiotem skargi, naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, a tym samym skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie jednak należy podkreślić, że niezasadnym jest wniosek zgłoszony przez uczestnika R. S. w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2009r., nazwanym "odpowiedzią na skargę", o odrzucenie skargi z uwagi na utratę przez skarżącą przymiotu strony w związku z przeniesieniem własności nieruchomości objętej przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia bowiem legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że w tej dacie Spółka "A" w K. nie była właścicielem obiektów, które są przedmiotem sprawy, a co za tym idzie, że nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczności, które miały miejsce w toku ponownego postępowania przed organem I-szej instancji, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć natomiast wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej Spółki, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Tym samym, sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oparta została o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rację ma przy tym skarżąca Spółka, że generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Ponieważ przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, nie będąca z zasady decyzją orzekającą merytorycznie i kończącą postępowanie w sprawie administracyjnej, kontroli sądowej poddana musi być w pierwszym rzędzie jej zgodność z wymogami stawianymi przez art. 138 § 2 kpa, w oparciu o który została wydana. Odpowiedzi będzie zatem wymagało pytanie, czy postępowanie prowadzone przed organem I-szej instancji istotnie zawiera takie braki, które wymagają przeprowadzenia tego postępowania ponownie w całości lub w znacznej części. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego wszczął w niniejszej sprawie postępowanie wskutek pisma R. S. z dnia [...], w którym wnosił on o "sprawdzenie legalności" prac prowadzonych na sąsiedniej działce oznaczonej nr [...] przy ulicy [...] w S. podkreślając, że wedle jego wiedzy "budowa prowadzona jest na terenie budynku, który jest budynkiem samowoli budowlanej." Jeszcze przed wyznaczonym przez organ I-szej instancji terminem oględzin, do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo pełnomocnika R.S. - radcy prawnego P.G. - zatytułowane "zawiadomienie o samowoli budowlanej", w którym informował on organ nie tylko o tym, że na działce oznaczonej nr [...]prowadzone są prace budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale także zawiadamiał, że jeden z obiektów na tej działce zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Do pisma tego załączony został fragment mapy, na którym zaznaczono budynek posadowiony – wedle stanowiska R. S. – bez pozwolenia na budowę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 kpa, organy nadzoru budowlanego nie prowadzą postępowań administracyjnych na wniosek, niemniej jednak informacja pochodząca od osoby zgłaszającej organowi wątpliwości co do zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych, często stanowi podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie. Przed wydaniem decyzji organ I-szej instancji przeprowadził jedną czynność procesową, a mianowicie oględziny w dniu 25 września 2008r., których przebieg w zasadzie w całości skoncentrowany został na opisie prac remontowych prowadzonych przy budynku na działce nr [...] przy ul. [...]w S. Jeśli zaś chodzi o kwestię samowolnej realizacji obiektu budowlanego, którą zgłaszał R.S., organ ograniczył się do stwierdzenia w protokole oględzin, że "budynek jak wynika z dokumentów przedłożonych przez inwestora, był wybudowany w latach 60-tych. Z kartoteki budynków znajdującej się w zasobach geodezyjnych wynika, iż budynek był wybudowany w 1965 r." Nie wiadomo przy tym, o jakich dokumentach mowa w protokole; jedyna decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego dla Spółki "B" w K., jaką dysponował w tej dacie organ I-szej instancji, wydana została bowiem w dniu [...]. Oprócz wymienionej decyzji, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I-szej instancji, dokumentacja sprawy zawierała: 1. kserokopie decyzji Wojewody z [...] o pozytywnym zaopiniowaniu dokumentacji projektowej rozbudowy budynku hurtowni i olejów przy ul. [...] w S. (inwestor Spółka "B" w K.) wraz zezwoleniem na jej realizację traktując inwestycję jako tymczasową, 2. kserokopie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.- na rozbudowę istniejącego obiektu handlowo-magazynowego "hurtowni Olejów" – mobil z wniosku Spółki "B" w K. wraz z załącznikiem graficznym oznaczonym nr 1, 3. kserokopie decyzji Starosty z [...] udzielającej Spółce "B". w K. pozwolenia na użytkowanie obiektu – rozbudowy hurtowni olejów w S. ul. [...], 4. wypis z rejestru budynków dotyczący działki nr [...] i nr ewid. budynku [...] z wpisem: "rok zakończ. bud – 1965". Poza tym, akta sprawy zawierały szereg map i wyrysów geodezyjnych, z których wynika, że na działce nr [...] znajdują się dwa połączone ze sobą budynki, przy czym załącznik do pisma procesowego R. S. – "Zawiadomienie o samowoli budowlanej" wskazywał na to, że obiekt będący przedmiotem postępowania, zrealizowany - wedle autora tego pisma – bez pozwolenia na budowę, położony jest drugim rzędzie, w głębi działki . W takim materiale dowodowym Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu [...] decyzję w przedmiocie "odmowy wydania decyzji o rozbiórce budynku handlowo-usługowo-magazynowego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.", ustalając, że "kwestionowany" przez R.S. obiekt wybudowany został w roku 1965, a jego rozbudowa dokonana została w 1998r. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...]. Organ ustalił następnie, że aktualnie remont tego budynku prowadzi jego właściciel Spółki "A" w K., na podstawie dokonanego zgodnie z prawem zgłoszenia, wobec czego roboty budowlane wykonywane są legalnie. Analizując zgodność z prawem tej decyzji z punktu widzenia organu odwoławczego i prawidłowości zastosowania przez niego art. 138 § 2 kpa podkreślić należy, co następuje: 1. dowody zgromadzone przez organ I-szej instancji nie wskazywały na to, który obiekt objęty został postępowaniem, a w szczególności, czy był nim budynek, co do którego R. S. zgłaszał samowolę budowlaną. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Protokół z oględzin nie został wyposażony w szkic sytuacyjny, a załączone do niego zdjęcia nie wyjaśniają, który budynek był przedmiotem tej czynności. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że na działce nr 1337/5 – jak już wspomniano wyżej – znajdują się dwa połączone budynki i postępowanie w sprawie dotyczyło tylko jednego z nich, położonego w głębi działki, 2. organ I-szej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zarzucanej samowoli. Przedmiotem sprawy nie było bowiem tylko zbadanie zgodności z prawem prowadzonych prac remontowych (do czego sprowadziło się postępowanie organu I-szej instancji), ale przede wszystkim wyjaśnienie, czy i który obiekt zlokalizowany na działce nr [...] wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Uzasadnienie decyzji I-szej instancji z dnia [...] nie zawiera w tym zakresie żadnego ustalenia poza stwierdzeniem, że budynek został zrealizowany w roku 1965. Jak wykazały zresztą dowody przedłożone przez R.S. wraz z odwołaniem, a konkretnie wypis z rejestru budynków dotyczący budynku nr ewid. [...] na działce nr [...], powyższe ustalenie organu I-szej instancji poddane zostało w wątpliwość, bowiem zgodnie z tym wypisem budynek został ukończony w roku 1999, a nie w 1965 – jak wynika z wypisu, którym dysponował organ I-szej instancji. Ponadto okoliczność, że budynek został zrealizowany w roku 1965 została zakwestionowana przez R. S. w trakcie oględzin; organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mimo, że pomiędzy stronami była to kwestia sporna. 3. Dowody zgromadzone na datę wydania decyzji pierwszo-instancyjnej nie dawały żadnych podstaw do ustalenia, czy obiekt posadowiony na działce nr [...] zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo bowiem, którego z nich dotyczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę tymczasowego parterowego budynku handlowo-magazynowego dla Spółki "B" w Kielcach. Organ I-szej instancji nie miał także podstaw do ustalenia, że obiekt ten został w oparciu o powyższą decyzję rozbudowany. Reasumując, przed wydaniem decyzji z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie samowolnej realizacji obiektu budowlanego na działce nr [...], koncentrując się jedynie na poczynieniu ustaleń co do legalności wykonywanych robót budowlanych polegających na remoncie budynku. W tej sytuacji organ odwoławczy nie tylko był władny do zastosowania art. 138 § 2 kpa, lecz nawet istniała taka bezwzględna konieczność. Wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego (sprowadzające się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zasadzie w całości), naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Dlatego w świetle tak ubogiego materiału dowodowego, jakim dysponował organ odwoławczy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, uniemożliwiającego poczynienie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zbadania legalności budynku zrealizowanego na działce nr [...] w S., nieskorzystanie przez ten organ z dyspozycji art. 138 § 2 kpa stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Podnieść przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera stosowne umotywowanie zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał bowiem na brak ustaleń organu I-szej instancji we wskazanym wyżej zakresie i na konieczność przeprowadzenia w związku z tym postępowania wyjaśniającego w całości. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.