II SA/Ke 291/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia-po wznowieniu- dotychczasowej decyzji i odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] o wznowieniu postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. T. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. T., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym. Do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 1 marca 2005 r. wniosek Z. T. o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Do wniosku strona załączyła plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokumenty potwierdzające okres prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz dokumenty potwierdzające prawo własności gospodarstwa niskotowarowego. Następnie w dniu 26 października 2005 r. strona złożyła korektę wniosku. Decyzją Nr [...] z dnia 20 grudnia 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Z. T. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 16 listopada 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła umowa o dział spadku i nieodpłatne zniesienie współwłasności nieruchomości, sporządzona w formie aktu notarialnego (Repertorium A Nr 3438/2007 z dnia 6 września 2007 r.), na mocy której Z. T., A. T., B. J., U. T. i B. C. dokonali działu spadku po S. T. oraz znieśli współwłasność gospodarstwa rolnego (objętego wnioskiem o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstwa niskotowarowych) na rzecz A. T. W dniu 6 grudnia 2007 r. Z. T. złożyła oświadczenie, że została poinformowana o skutkach zbycia gospodarstwa rolnego objętego 5-letnimi zobowiązaniami wynikającymi z realizacji programu dla gospodarstw niskotowarowych oraz złożyła prośbę o umożliwienie przejęcia zobowiązań przez A. T. Decyzją Nr [...] z dnia 10 grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wstrzymał Z. T. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W dniu 30 stycznia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku Z. T. o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych (postanowienie Nr [...]). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznając, że zaskarżona decyzja o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest ściśle związana z decyzją o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego zawiesił postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Nr [...]z dnia 10 grudnia 2007r.(postanowienie Nr [...] z dnia 1 lutego 2008 r.) do czasu przeprowadzenia przez organ I-szej instancji postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa i wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Następnie w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy oparto się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870, ze zm.). W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Z akt sprawy wiadome jest, że strona w dniu złożenia wniosku dysponowała Aktem Własności Ziemi znak: [...] z dnia 2 sierpnia 1974 r., na mocy którego stała się właścicielem gospodarstwa rolnego (ujawnionego we wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych) oraz decyzją Nr [...] z dnia 12 marca 1975 r. wydaną przez Wojewódzką Komisję ds. uwłaszczenia przy Wojewodzie w przedmiocie utrzymania w mocy Aktu Własności Ziemi. W oparciu o te dokumenty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że strona spełnia wymogi przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a wyżej powołanego rozporządzenia i wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej. Z. T. przedmiotową nieruchomość rolną nabyła, pozostając w związku małżeńskim z S. T, stąd gospodarstwo rolne zostało objęte ich wspólnością ustawową i wchodziło do masy spadkowej po zmarłym S. T. Taki stan faktyczny został ustalony przez sąd w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po S. T., który zmarł w dniu 15 grudnia 1973 r. (Postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt I Ns 413/07). Pojawienie się w sprawie nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję, o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, skutkowało wznowieniem postępowania z urzędu (na podstawie 145 § 1 pkt 5 Kpa). Po przeprowadzeniu przez organ I- szej instancji postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ podkreślił, iż sądowe stwierdzenie nabycia spadku pozostaje wyłączną formą ustalenia spadkobierców i ich udziałów. Zgodnie z art. 924 i 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, a chwilą tą jest data śmierci spadkodawcy. Ponadto art. 1035 k.c. stanowi, że jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Zatem skoro sąd uznał prawomocnym postanowieniem z dnia 29 maja 2007 r., że wchodzące w skład spadku po S. T. gospodarstwo rolne na podstawie ustawy odziedziczyła żona Z. T. w 1/4 części oraz dzieci: A. T., B. J., U. T. i B. C. po 3/16 części każde z nich, to należy uznać, że Z. T. była współwłaścicielem tego gospodarstwa rolnego z pozostałymi spadkobiercami w dniu złożenia wniosku, tj. 28 lutego 2005 r. (dowód: Akt notarialny Repertorium A Nr 3438/2007 z dnia 6 września 2007 r. - § 1). Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, iż w sprawie zostało naruszone prawo materialne poprzez jego błędną wykładnię – tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273). W myśl tego przepisu "decyzje administracyjne w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Agencji". Zaskarżona decyzja została podpisana przez Zastępcę Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który działał na podstawie imiennego upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, stąd zarzut ten jest bezpodstawny. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie kwestionuje okoliczności, iż Z. T. w dniu składania wniosku nie miała wiedzy o tym, że gospodarstwo rolne z mocy ustawy dziedziczyła wraz z dziećmi od daty otwarcia spadku, tj. od dnia 15 grudnia 1973 r. Nie zmienia to jednak faktu, że w dniu złożenia wniosku Z. T. nie była samoistnym właścicielem gospodarstwa rolnego i w związku z tym nie spełniała wymogów do przyznania płatności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Z. T., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W oparciu o wskazane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa poprzez błędną interpretację przepisu § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a tego rozporządzenia zgodnie z którym: "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który [...] w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności". W ocenie skarżącej składając wniosek o przyznanie płatności w dniu 28 lutego 2005r. była jedynym właścicielem gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem. Taki stan prawny wynikał z załączonego do wniosku Aktu Własności Ziemi z dnia 2 sierpnia 1974r.oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie Kieleckim z dnia 12 marca 1975 r. Fakt, że organy administracji, sporządzając Akt Własności Ziemi nie dołożyły należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego w zakresie władania przedmiotową nieruchomością, nie może obciążać wnioskodawczyni. Przekazane raty płatności w łącznej kwocie ok. 10.000 zł zostały przeznaczone na zakup maszyn i zwierząt do gospodarstwa rolnego. Autorka skargi podniosła, iż załączyła do wniosku o przyznanie płatności wymagane dokumenty, w tym dokumenty potwierdzające przysługujące jej prawo własności gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem. W oparciu o te wiążące prawnie, w momencie składania wniosku, dokumenty oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709) i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. została jej przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229,poz. 2273 ze zm.), pomoc finansowa może być udzielona na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i beneficjentem tej pomocy mogą być producenci rolni. Ustawa nie definiuje tego pojęcia odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 18.12.2004r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz. 76 ze zm.).Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003r. pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych (...). Z kolei w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18.12.2004r. została podana definicja producenta rolnego w rozumieniu której jest to osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej – będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw: finansów publicznych, rozwoju regionalnego, pracy i środowiska, opracowuje projekt planu rozwoju obszarów wiejskich, określony w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1, zwanego dalej "planem", po zasięgnięciu opinii sejmików województw i izb rolniczych, a także związków zawodowych rolników indywidualnych i społeczno-zawodowych organizacji rolników o ogólnokrajowym zakresie działania oraz Krajowej Izby Gospodarczej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Trzeba wskazać, iż plan taki został obwieszczony i opublikowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 15.11.2004r. ( M.P. nr 56, poz. 958).Dokument ten określał cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W planie tym określono, iż beneficjentami pomocy mogą być producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego (podrozdział 9.4.5 planu). W związku z powyższym postanowienie określające podmioty którym może być przyznana płatność zostało zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a wydanego w dniu 7.12.2004r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870, ze zm.). Zdaniem Sądu, z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy nie wynika aby Rada Ministrów została upoważniona do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, skoro w ustawie określono krąg beneficjentów tej pomocy. Stąd też uznać należy, że w części w której akt wykonawczy – tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności wyłącznie do producentów rolnych prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności - to w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy również wskazać, iż plan, o którym mowa wyżej, nie mieści się w kategorii źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skoro jego zatwierdzenie przez Radę Ministrów ma postać uchwały. Uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i zobowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty ( art. 93 Konstytucji), a skoro tak, to plan nie będąc źródłem prawa nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Wymaga podkreślenia, iż organy administracji publicznej nie mogą odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia nawet w sytuacji gdy jest on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd natomiast związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziwie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zasada ta została powtórzona w art. 4 ustawy z 25.07.2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zatem Sąd Administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, że przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. Skoro zatem rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który to przepis w ocenie Sądu został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego - to nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie. W tej sytuacji brak było podstaw do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 4 ustawy z 25.07.2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono , jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.