I OSK 149/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 426/09 w sprawie ze skargi J.B., S.B. i K.J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J.B., S.B. i K.J. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 426/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., S.B. i K.J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania S.B., J.B. i K.J. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. nr [...] potwierdzającą, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego w miejscowości Wołkowszczyzna, powiat wileński, województwo wileńskie, przysługuje łącznie S.B., J.B. i W.B. w częściach równych po 1/3 każdy oraz, że wysokość ekwiwalentu wynosi 1 423 795 600,00 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że z wyroku Sądu Wojewódzkiego w Koszalinie z dnia 17 grudnia 1990 r. sygn. akt I C 593/90 wynika, że małżonkowie J.B. i W. B. byli współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Wołkowszczyzna, powiat wileński, województwo wileńskie. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. ww. decyzją z dnia [...] września 1993 r. na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79, ze zm.) ustalił, że uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa w miejscowości Wołkowszczyzna przysługuje łącznie J.B., S.B. i W. B. w wysokości 1 423 795 600,00 zł. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że na podstawie art. 81 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz cyt. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. nie mógł wydać decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Mógł wydać jedynie decyzję polegającą na zaliczeniu określonej kwoty, mieszczącej się w kwocie określającej wartość państwowej nieruchomości określonej w operacie szacunkowym lub opinii biegłego wynikającej z ceny nieruchomości nabywanej przez osobę uprawnioną od Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste. Z tych względów Minister, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister uznał za zasadne stwierdzenie przez organ pierwszej instancji nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 27 września 1993 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg J.B., S.B. i K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których zarzucili, iż została ona wydana pomimo braku w aktach sprawy decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...]. Wskazali, że na podstawie decyzji wydawanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. wiele osób nabyło mienie, m.in. po jednostkach armii radzieckiej. Wyjaśnili, że decyzje tego rodzaju wydawane były przez Kierowników Urzędów Rejonowych w K., Sz. i K., gdyż aby nabyć ekwiwalent za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP urzędy odsyłały do stawania do przetargów. W tym czasie ziemia rolna z zasobów Agencji Rolnej Skarbu Państwa sprzedawana była w drodze przetargu na podstawie decyzji takich samych, które dziś są unieważniane. Zdaniem skarżących, narusza to zasadę równego traktowania obywateli oraz zasadę zaufania obywatela do Państwa i stosowanego przez nie prawa. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji nie miał prawa do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. nr [...], gdyż obecnie upoważniony był tylko do potwierdzenia prawa skarżących do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Podkreślili, że przed Sądem Okręgowym w Szczecinie oraz Sądami Apelacyjnymi w Poznaniu i w Szczecinie, gdzie toczyły się postępowania o zadośćuczynienie i odszkodowanie, nigdy nie zakwestionowano ważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. Ponadto zarzucili, że w ich ocenie zostali oni obciążeni przez Wojewodę Zachodniopomorskiego winą za niezrealizowanie ich decyzji. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nadzorczej, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz zbadanie, czy w okolicznościach danej sprawy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 tej ustawy. Wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny i dlatego organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Podał, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym wyjaśnił, że chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Natomiast w sytuacji, gdy przepis prawa może być różnie interpretowany, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie można przyjąć, iż jest to naruszenie prawa. W związku z powyższym wskazał, że stosownie do treści art. 81 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Natomiast zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawianego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków, orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami. Decyzja z dnia 27 września 1993 r. której nieważność stwierdzono, została wydana na podstawie art. 81 cyt. ustawy oraz § 5 cyt. rozporządzenia. Ustalono w niej, że uprawnienie do ekwiwalentu przysługuje łącznie J.B., S.B. i W. B. oraz, że wysokość ekwiwalentu wynosi 1 423 795 600,00 zł, przy czym, w jej uzasadnieniu stwierdzono, że realizacja ekwiwalentu nastąpi w przypadku nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 1996 r. I SA 568/96, (ONSA 1997/2/73, Lex 29224) stwierdził, że nabywanie nieruchomości, o których mowa w art. 81 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. następuje w drodze umowy cywilnoprawnej i w ramach takiej umowy może nastąpić zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego na pokrycie opłat ceny sprzedaży lub opłat za użytkowanie wieczyste (por. wyrok z dnia 7 maja 1999 r. I SA 1834/98, Lex nr 47945). Natomiast w wyroku z dnia 20 maja 1998 r. I SA 1819/97 LEX nr 44507 stwierdził, że zaliczenie wartości mienia, stosownie do art. 81 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. następuje w formie decyzji, w oparciu o § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., a wydanie tej decyzji możliwe jest dopiero po nabyciu przez repatrianta prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 ww. ustawy. Zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, następuje zatem w formie decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro uprawnienie do ww. ekwiwalentu może być zrealizowane dopiero w przypadku nabycia nieruchomości, ponieważ określone osoby na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo "mają otrzymać ekwiwalent", to wątpliwości musi budzić zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, albowiem w ich uzasadnieniu nie wykazano, że treść decyzji, której nieważność stwierdzono pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu oraz, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wątpliwości nasuwa zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż nie można było wydać decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości, gdyż należało odróżnić ustalenie wartości pozostawionego mienia – ustalenie uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicami RP, od samej czynności zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości. W konkluzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, wyjaśni wszelkie wątpliwości interpretacyjne oraz weźmie pod uwagę przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., jak również przeanalizuje podniesione w sprawie zarzuty skarżących i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) dalej P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Skarbu Państwa reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z § 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków poprzez uznanie, iż treść art. 81 ust. 1 ww. ustawy stanowi podstawę do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, wyłącznie o uprawnieniu do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą bez uprzedniego nabycia praw określonych w tym przepisie oraz bez jednoczesnego zaliczenia określonej kwoty na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organ wydający zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. ustalająca tylko uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego nie jest obarczona wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Wskazując na brzmienie art. 81 ust. 1 oraz ust. 3-5 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono podał, że przedmiotowe zaliczenie wartości mienia nieruchomego na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, następuje w formie decyzji na wniosek osoby uprawnionej, którą jest właściciel tego mienia lub wskazana przez niego osoba uprawniona do dziedziczenia ustawowego, bądź spadkobiercy, lecz jej wydanie możliwe jest dopiero po nabyciu przez repatrianta lub przez jego następcę prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe potwierdza także treść § 2 cyt. uprzednio rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że wartość mienia zalicza się na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Nie było zatem możliwe wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w dniu [...] września 1993 r. decyzji stwierdzającej spełnienie przez wnioskodawców warunków uprawniających do realizacji odszkodowania za mienie nieruchome pozostawione za granicą, skoro z treści tej decyzji wynika, iż realizacja uprawnienia nastąpi w przypadku nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie nabycie takiego nie nastąpiło, a właśnie uprzedniość praw, o których mowa w art. 81 ust. 1 omawianej ustawy umożliwia dopiero wydanie decyzji o zaliczeniu wartości pozostawionego mienia. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1819/97, w którym stwierdzono, że wydanie decyzji w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest możliwe dopiero po nabyciu przez repatrianta praw określonych w ww. przepisie wskazał, że wydanie przedmiotowej decyzji bez uprzedniego nabycia praw określonych w art. 81 ust. 1 cyt. ustawy narusza ten przepis w sposób rażący. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wyłącznie o uprawnieniu do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, to zakwestionowana przez niego sentencja decyzji jest oczywiście sprzeczna z treścią ww. przepisu ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. ponieważ nie wskazuje, iż wartość pozostawionego mienia podlega zaliczeniu na poczet nabytych praw, a jedynie ustala, iż stronom przysługuje prawo do ekwiwalentu w określonej kwocie. W ocenie Ministra Skarbu Państwa nie można było wydać decyzji przyznającej uprawnienia na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości. Z powyższych względów uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które zdecydowały o treści rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sprawie ocena zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. zależy od oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków. Zarzut ten uznać należy za zasadny. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wydane w tej sprawie decyzje naruszają prawo, albowiem brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. ustalająca tylko uprawnienie do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego nie była obarczona kwalifikowaną wadą wskazaną w pkt 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego konsekwencją była konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji § 2 i § 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. i uznał, że te przepisy pozwalały na wydanie decyzji stwierdzającej spełnienie przez wnioskodawców warunków uprawniających do realizacji odszkodowania za to mienie. Analiza art. 81 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że przyznaje on osobom których dotyczy wojna rozpoczęta w 1939 r. uprawnienie polegające na zaliczeniu na pokrycie określonych należności przypadających od tych osób na rzecz Państwa wartości mienia nieruchomego pozostawionego przez nie za granicą. Należności te to opłaty za użytkowanie wieczyste lub cena sprzedaży działki budowlanej oraz cena sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także cena nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Sposób ustalenia wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego i sposób zaliczania jego wartości na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej określają przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków. W myśl § 5 cyt. rozporządzenia z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez art. 5 pkt 2 ppkt 1 lit.c/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadańi kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) do wydania decyzji o zaliczeniu wartości mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości orzeka kierownik urzędu rejonowego. W świetle § 6 powołanego rozporządzenia, wartość mienia ustala się na podstawie danych stwierdzających rodzaj i rozmiary tego mienia. Z kolei § 2, § 3 i § 4 tego rozporządzenia stanowi, że wartość mienia zalicza się na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Jeżeli wartość mienia przekracza cenę sprzedaży nieruchomości, o których mowa w § 2, różnica może być zaliczona na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej bądź innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, budynkiem przeznaczonym na pracownię do prowadzenia działalności twórczej lub domem letniskowym, garażem albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. Wartość mienia stanowiącego budynki związane z gospodarstwem rolnym może być zaliczona rolnikowi, który otrzymał już grunt rolny bez zabudowań jako ekwiwalent za mienie na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej budynkiem związanym z gospodarstwem rolnym. Z unormowań tych wynika, że zaliczenie nie może być rozpatrywane w odniesieniu do postępowania dotyczącego sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Użyte w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy oraz powołanych przepisach rozporządzenia sformułowanie "zalicza" wartość mienia oznacza, że musi istnieć określony stosunek prawny, na podstawie którego osoba uprawniona do ekwiwalentu jest dłużnikiem, zobowiązanym do zapłaty ceny nabywanej nieruchomości i spełnia swoje zobowiązanie przedstawiając do zaliczenia na poczet ceny wartość nieruchomości pozostawionej za granicą (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 1988 r. III AZP 17/87, Lex 9512). A zatem najpierw musi dojść do nabycia przez repatrianta bądź jego następców prawnych określonych w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy (własności nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego), a dopiero w ramach rozliczeń za ich nabycie terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego będzie mógł wydać decyzję, w której orzeknie o zaliczeniu wartości utraconych nieruchomości na poczet ceny, za którą osoby uprawnione, wyżej wymienione prawa nabyły. Samo ustalenie wartości mienia pozostawionego za granicą stanowi przesłankę decyzji o zaliczeniu, określonej w § 5 ust. 3 rozporządzenia. A zatem prawo osób określonych w art. 81 ust. 1 cyt. ustawy do zaliczenia mienia nieruchomego pozostawionego za granicą jest ściśle związane z decyzją administracyjną o przekazaniu im użytkowania wieczystego, działki budowlanej lub budynków i wymaga również takiej decyzji w przedmiocie zaliczenia mienia, aby w następstwie tych obu decyzji mogło dojść do przeniesienia własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego na warunkach wynikających z tych decyzji. Ustawa wymaga zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie konkretnych opłat lub ceny sprzedaży, czyli należnych za konkretny grunt lub określony lokal mieszkalny. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, ze przepis art. 81 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie stanowił podstawy do rozstrzygania co do zasady o uprawnieniu do ekwiwalenty za mienie pozostawione za granicą, natomiast uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą jest możliwe tylko w przypadku oddania w wieczyste użytkowanie lub sprzedaży nieruchomości. Przewidziana w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy forma rekompensaty za pozostawione na Kresach Wschodnich mienie stanowi bowiem ustawowo gwarantowany środek uznania ściśle określonej kategorii zobowiązań pieniężnych powstałych podczas nabywania przez repatriantów (ich spadkobierców) własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. W sprawie jest niesporne, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1993 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nie doszło do nabycia przez uprawnionych nieruchomości Skarbu Państwa, a brak było w obowiązującym stanie prawnym podstaw do wydania przez organ administracji państwowej decyzji administracyjnej, potwierdzającej jedynie uprawnienie do ekwiwalentu za utracone nieruchomości w ww. formie, którego realizacja nastąpi w przyszłości – w przypadku nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa to stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy nadzoru niezasadnie oceniły, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było nieprawidłowe. Było ono wynikiem błędnej wykładni art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 2 i § 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Z tych względów uznając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W sprawie wykazano, iż zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1993 r. z powodu rażącego naruszenia art. 81 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z § 2 i § 5 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów nie narusza prawa. Istniały zatem podstawy do oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz sytuację finansową skarżących uznał, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania.