VIII SA/Wa 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił Biuru Projektowemu – [...] P.R. z siedzibą w S. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego branży spożywczo – przemysłowej wraz z zabudową parkingów i pylonów reklamowych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta R. stwierdził, że z analizy urbanistycznej wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, to jest kontynuacji funkcji. Tym samym, zdaniem Prezydenta Miasta R., nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.R. "[...]" – Biuro Projektowe. Odwołujący się podniósł zarzut, że w analizie urbanistycznej wskazano, że na sąsiednich działkach dominuje zabudowa handlowa. Znajdują się na nich stacja paliw, na której prowadzona jest sprzedaż detaliczna artykułów przemysłowych i spożywczych, czterokondygnacyjne budynki mieszkalne, które na parterze posiadają lokale usługowo – handlowe, kino oraz hotel. W świetle wymienionych zapisów na obszarze analizowanym nie nastąpi istotna zmiana funkcji zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowany do realizacji obiekt ma być budynkiem parterowym o wyglądzie zbliżonym do budynku magazynowego – typ wielkopowierzchniowego marketu. W analizowanym obszarze nie istnieje obiekt o funkcji, gabarytach i formie architektonicznej analogicznej do obiektu, którego realizację planuje inwestor. Teren objęty wnioskiem znajduje się w centrum miasta, w terenie o gęstej zabudowie, przy czym w znacznej części jest to zabudowa o charakterze historycznym. Budowa planowanego obiektu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zakłóci ład przestrzenny co oznacza, iż planowany do realizacji obiekt nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P.R. "[...]" – Biuro Projektowe podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez dowolne przyjęcie braku kontynuacji funkcji podczas, gdy co najmniej kilka działek sąsiednich jest zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, 2. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominęło całkowicie zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem skarżącego organ administracji w sposób zawężający wyznaczył obszar, w którym przeprowadził analizę i zastosował bardzo wąskie, nieprawidłowe rozumienie pojęcia "sąsiedztwa". Skutkowało to wyciągnięciem niezrozumiałych, wadliwych i dowolnych wniosków odnośnie do możliwości realizacji planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W dokonanej w toku postępowania analizie stwierdzono, iż brak jest kontynuacji funkcji dla budynku usługowo – handlowego o powierzchni i gabarytach proponowanych przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji poza stwierdzeniem, że brak jest spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały wskazane żadne argumenty przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy. Dopiero organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w jego ocenie brak jest spełnienia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy to znaczy, że brak jest kontynuacji funkcji. Pojęcie "kontynuacji funkcji" było przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1401/06 (LEX nr 394807) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie – ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy". Z kolei w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 58/07 (LEX nr 465665) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu". Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organów administracji, że projektowany obiekt nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja miałaby być zrealizowana pomiędzy stacją benzynową, a kinem. Na stacji benzynowej prowadzona jest sprzedaż artykułów przemysłowych. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty, w których prowadzona jest działalność handlowo – usługowa. Twierdzenie, iż budowa planowanego obiektu zakłóci ład przestrzenny, w ocenie Sądu, jest twierdzeniem dowolnym. Organ administracji wskazuje, iż teren objęty wnioskiem znajduje się w centrum miasta, w terenie o gęstej zabudowie oraz, że w znacznej części jest to zabudowa o charakterze historycznym. W sytuacji, gdy planowany do realizacji obiekt znajdować się ma w sąsiedztwie stacji benzynowej powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na fakt, iż realizacja takiego obiektu kłóciłaby się z historyczną zabudową jest niczym nieuzasadnione. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia przez organ administracji pojęcia "kontynuacja funkcji" może bowiem spowodować wydanie odmiennego od zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnośnie do argumentu dotyczącego gabarytów i formy planowanego obiektu stwierdzić należy, iż planowany do realizacji obiekt nie musi być obiektem o identycznych gabarytach i formie jak obiekty już istniejące. Nadto stwierdzić należy, iż przedstawiony przez inwestora projekt jest projektem wstępnym. Szczegółowy projekt opracowywany jest bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy może wskazać w tej decyzji wymogi dotyczące gabarytów przyszłego obiektu. Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy ma więc możliwość określenia parametrów obiektu w taki sposób, by zapewnić poszanowanie ładu przestrzennego. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora co do rodzaju planowanej inwestycji, jej wielkości i położenia. Nie jest natomiast związany zaproponowanymi przez inwestora gabarytami inwestycji i wysokością planowanej zabudowy. Odnośnie do tych elementów planowanej inwestycji organ administracji może samodzielnie określić ich wielkości kierując się wymogiem kształtowania ładu przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ponownie dokona oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedstawionego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia będzie zobowiązany wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu odnośnie do rozumienia pojęcia "kontynuacja funkcji". Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.