VI SAB/Wa 36/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie czy na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej występuje skuteczna konkurencja, ewentualnie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SAB/ Wa 36/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 roku Nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800) zwanej dalej Prawo telekomunikacyjne wszczął postępowanie w sprawie ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej występuje skuteczna konkurencja. Przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone do dnia 9 lutego 2006 roku, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2006 r. Nr 12, poz. 66). Na mocy art. 3 ust. 2 powyższej ustawy nowelizującej, wszczęte i niezakończone postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja stały się postępowaniami w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie, o czym została powiadomiona T. S.A. oraz inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni. W Dzienniku Urzędowym Nr [...] z 2007 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zamieścił obwieszczenie z dnia [...] września 2007 roku w sprawie ogłoszenia wszczęcia postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu postanowienia w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej występuje skuteczna konkurencja. Projekt postanowienia ustalającego został udostępniony do konsultacji w dniu 17 września 2007 roku na stronie internetowej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W toku postępowania konsultacyjnego wpłynęły opinie: P. Sp. z o.o., T. S.A. oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów a także Komisji Europejskiej. W dniu 26 października 2007 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej udostępnił powyższe stanowiska na stronie internetowej. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił do udziału w sprawie K. W dniu 2 stycznia 2008 roku T. S.A. zwróciła się na piśmie do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o informacje na temat przewidywanego terminu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ w dniu 2 lutego 2008 roku udzieli odpowiedzi, że postępowanie zostanie zakończone w najbliższym możliwie terminie. Tłumaczył to specyfiką sprawy i koniecznością przeprowadzenia wnikliwych badań rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej. W dniu 21 lutego 2008 roku T. S.A. złożyła za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tegoż organu, domagając się zobowiązania go do wydania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku organowi, postanowienia ustalającego, że na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej występuje skuteczna konkurencja. Zdaniem strony skarżącej organ naruszył art. 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa. Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 roku (I SAB 131/02 LEX nr 137829) w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania sprawy albo wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. Skarżąca wywodziła w skardze, że przysługuje jej legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie, albowiem bezczynność organu powoduje istotne dla niej konsekwencje prawne. Na podstawie przepisów przejściowych Prawa telekomunikacyjnego utrzymane są bowiem obowiązki ciążące na skarżącej jako operatorze, którego znacząca pozycja rynkowa została ustalona zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami. Wskutek wydania postanowienia zniesione zostaną ciążące na skarżącej obowiązki w zakresie świadczenia usługi tranzytu połączeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, iż skarga w postaci złożonej przez skarżącą nie może być uwzględniona, albowiem w chwili obecnej mamy do czynienia tylko z projektem postanowienia, poddanego konsultacji. Nie oznacza to, że w końcowym wyniku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyda rozstrzygnięcia analogiczne do przedstawionego w projekcie, gdyż postępowanie w sprawie analizy rynków właściwych może być zakończone w dwojaki sposób: 1. w drodze postanowienia, w razie ustalenia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, że na analizowanym rynku występuje skuteczna konkurencja, bądź 2. w drodze decyzji, mocą której Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyznacza przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym i nakłada na nich stosowne obowiązki regulacyjne przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym w razie ustalenia, że na analizowanym rynku skuteczna konkurencja nie występuje. Poza tym, zdaniem organu, skarga na bezczynność organu administracji w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego lecz należy do właściwości sądu powszechnego, a mianowicie Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, gdyż zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast w myśl art. 206 ust. 2b Prawa telekomunikacyjnego na postanowienie, o którym jest mowa w art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Uczestnik postępowania K. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucenie skargi motywowała tym, że na obecnym etapie postępowania tj. analizy pozycji rynkowej, postępowanie jest abstrakcyjne, albowiem nie jest skoncentrowane na żadnym z przedsiębiorców telekomunikacyjnych, stąd na tym etapie żaden podmiot nie ma przymiotu strony. Oddalenie skargi uczestnik postępowania uzasadniał tym, że postępowania w przedmiocie analiz rynkowych są jednymi z najtrudniejszych postępowań o olbrzymim znaczeniu dla rozwoju rynku telekomunikacyjnego oraz wymiernych konsekwencjach, stąd pośpiech jest niedopuszczalny. Poza tym długotrwałość procesu regulacji rynków jest standardem w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 roku T. S.A. popierając nadal skargę w przedmiocie bezczynności organu, wniosła o zobowiązanie go do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od otrzymania akt. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podtrzymując wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że po dniu wniesienia skargi podejmował dalsze czynności w sprawie, a mianowicie pismem z dnia 5 marca 2008 roku organ przekazał Komisji Europejskiej stanowiska przedstawione podczas postępowania konsultacyjnego prowadzonego dla krajowego rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej oraz opinie uczestników rynku, zgromadzone podczas prowadzenia analizy tego rynku. Obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2008 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ogłosił, że w dniu 18 kwietnia 2008 roku zostanie rozpoczęte postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenie T. S.A. z siedzibą w W. jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na tym rynku i nałożenie na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych. W obwieszczeniu wskazano, że postępowanie konsultacyjne trwać będzie 30 dni od dnia jego rozpoczęcia. Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Komisję Europejską o wszczęciu postępowania konsultacyjnego, przekazując jednocześnie tym organom projekt decyzji w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenie T. S.A. z siedzibą w W., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku i nałożenie na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych. Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 roku Komisja Europejska zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w tym piśmie. Odpowiedź została udzielona przez organ pismem z dnia 30 kwietnia 2008 roku. Pismem z dnia 20 maja 2008 roku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował Komisję Europejską o wszczęciu II etapu postępowania konsultacyjnego w przedmiotowej sprawie, albowiem Komisja Europejska zgłosiła poważne wątpliwości w stosunku do przedłożonego jej projektu rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 5 czerwca 2008 roku organ udzielił Komisji Europejskiej odpowiedzi na jej kolejne pismo z dnia 2 czerwca 2008 roku. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nie można mu zarzucić bezczynności. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest bowiem zgodnie z przepisami prawa, bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na to, że procedura postępowania przed Komisją Europejską nie została jeszcze zakończona, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie może nastąpić nie wcześniej niż we wrześniu 2008 roku. Stąd też wniosek organu o oddalenie skargi , bądź o odroczenie terminu rozprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie ma szczególny charakter, albowiem istnieje konieczność przeprowadzenia szczegółowych i wyczerpujących analiz, a w późniejszym etapie poddanie projektu rozstrzygnięcia postępowaniu konsultacyjnemu i konsolidacyjnemu. Z tego powodu z obiektywnych przyczyn nie jest możliwe dotrzymanie terminów określonych w art. 35 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność, wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, wśród których wymienione są m. in. decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 i 2). Wbrew stwierdzeniom organu, skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem z mocy art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego "postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy". Te odmienności dotyczą m. in. organu i trybu rozpoznania odwołania i zażalenia od decyzji i postanowienia wydanego w postępowaniu przed Prezesem UKE (art. 206 ust. 2b i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Samo zaś postępowanie przed Prezesem UKE, skoro toczy się w trybie administracyjnym to stosuje się do niego wobec braku odmiennych uregulowań Prawa telekomunikacyjnego przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przewidziane w art. 35 § 2, art. 36 kpa. Ustosunkowując się do wniosku uczestnika postępowania w przedmiocie odrzucenia skargi wobec braku przymiotu strony po stronie skarżącej Sąd uznał, iż nie jest on zasadny. Skarżąca występowała w toku postępowania administracyjnego i była przez organ traktowana jako strona. Poza tym T. S.A. bez wątpienia ma interes prawny w zakończeniu niniejszej sprawy, albowiem jej wynik rzutuje na jej sytuację prawną, tj. czy zostaną utrzymane jej dotychczasowe obowiązki jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej, czy też zostanie zwolniona od tych obowiązków. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd miał na uwadze to, że w przypadku uznania zasadności skargi może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00 (niepubl.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, iż skarga T. S.A. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2004 roku i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Organ nie może skutecznie bronić się twierdzeniem, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż zwłaszcza od września 2007 roku podejmuje systematyczne działania w sprawie. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Poza tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Z tych względów organ nie może skutecznie bronić się tym, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest skomplikowane i z przyczyn obiektywnych nie może być zakończone w terminach przewidzianych w k.p.a. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie mimo upływu 3,5 lat od jego wszczęcia nie zostało do chwili obecnej zakończone organ pozostaje w ewidentnej bezczynności, dlatego też Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.