VII SA/Wa 376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2009 r. nr 62/09 w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania adwokata A. J. - pełnomocnika M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...], nakazującej M.K. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28/12,69 m z poddaszem użytkowym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające tę decyzję postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2006r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., podczas których ustalono, że na terenie w/w nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany z cegły ceramicznej, o wymiarach 12,69 x 14,28m. Wykonany został stan surowy obiektu - mury i więźba dachowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego i nakazał inwestorowi - M. K. przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia uchybień w złożonych dokumentach. M. K. w określonym terminie nie przedłożyła wymaganej zgody współwłaścicieli działki o nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej drogę prywatną o możliwości korzystania z dojścia i dojazdu do działki o nr ew. [...], na której został wybudowany sporny budynek mieszkalny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], nakazał M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28/12,69 m z poddaszem użytkowym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Rozpatrując odwołanie inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozpoczęcie realizacji budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W. nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia pod warunkiem spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: - zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nie naruszenie przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], uznał, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań § 26 ust. 1 i § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), tj. nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, gdyż inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. 16 o możliwości korzystania z niej do w/w celów. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor - M. K. jest jedną z współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że teza iż realizowany na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W. budynek mieszkalny pozbawiony jest dostępu do drogi publicznej oraz że nie ma możliwości wykonania odpowiednich przyłączy jest błędna. Organ wskazał, że kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostępu do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego a rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Organ wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczyć może bowiem wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja- w niniejszej sprawie działki o nr ew. [...]. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez H. Z. reprezentowanego na rozprawie przez wnuczkę A. Ż. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że plan zagospodarowania terenu obejmuje również działkę nr [...] z obrębu [...], ponieważ na niej ma być realizowana infrastruktura techniczna. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.33 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane powinno dotyczyć również działki, będącej drogą dojazdową a stanowiącą współwłasność m. innymi strony skarżącej, która nie wyraziła na to zgody. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu II instancji nie uwzględnia postanowień działu II kodeksu cywilnego, a w szczególności rozdziału dot. współwłasności. Zdaniem strony, bez zgody H. Z. który ma ponad 55% udziałów żaden ze współwłaścicieli nie może dokonać czynność zwykłego zarządu, tym bardziej nie można dokonać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Strona podkreśliła, że fakt bycia współwłaścicielem działki nie oznacza, iż można dysponować wspólna nieruchomością wg własnego uznania tj. bez zgody większości współwłaścicieli. Brak zagwarantowania prawnego dostępu do drogi publicznej jak i budowy mediów oznacza, iż działka inwestora nie jest działką budowlaną, a zatem nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę i z analogicznych powodów legalizacja samowoli budowlanej. Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. podniósł również, że inwestor wykonywał prace budowlane już po wstrzymaniu budowy. Dlatego budowa nie powinna być zalegalizowana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) - art. 1 § 1. Kontrola, o jakiej mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2) i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy się zgodzić ze stroną skarżąca, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Lecz nie można zgodzić się z poglądem organu I instancji , że działka [...] której właścicielem jest jeden ze współwłaściciel drogi dz. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli. Jest oczywiste, iż korzystanie z drogi polega przede wszystkim na przejeżdżaniu i przechodzeniu nią . Jest to przy tym współposiadanie niezależne, każdy bowiem ze współwłaścicieli korzysta z całej rzeczy niezależnie od takiego korzystania przez pozostałych współwłaścicieli. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji nakazał całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego tylko dlatego, że działka objęta inwestycją, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, ponieważ Inwestor w określonym terminie nie przedłożył wymaganej zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej drogę prywatną, o możliwości korzystania z dojścia i dojazdu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], na której został wybudowany w/wym. budynek mieszkalny, tym samym nie dopełnił wymogu wynikającego z przepisów prawa. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż organ I instancji nie rozważył sprawy w płaszczyźnie art. 206 k.c a dot. działki nr 16. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor – M. K. jest jedną z współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Zatem działka nr [...] na której rozpoczęto budowę domu ma dostęp do drogi publicznej poprzez posiadane przez inwestora prawo własności działki i prawo korzystania z działki nr [...] jako współwłaściciela. W tej sytuacji należy zgodzić z poglądem organu odwoławczego ,że działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Odrębną sprawą pozostaje jednak kwestia ewentualnej realizacji na działce nr [...] infrastruktury technicznej budowy np. wodociągu lub kanalizacji. Realizacja tego typu inwestycji w zależności od jej skali i rodzaju może wymagać zgody wszystkich współwłaścicieli jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. w niniejszej sprawie w sytuacji braku zgody ponad polowy współwłaścicieli rozstrzygnięcie tej kwestii należy do sadu powszechnego. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Inwestor musi wykazać, że budowa, 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem W ramach postępowania legalizacyjnego inwestor musi przedstawić dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 prawa budowlanego ,organ stosuje przepis ust. 1 czyli nakaz rozbiórki. Ograniczając zatem swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do kwestii braku dostępu do drogi publicznej , która to kwestia w świetle powyższych wywodów jest niezasadna stwierdzić należy, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania legalizacyjnego Prawa budowlanego, które przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dałoby możliwość zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. pominięto część materiału dowodowego). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Nie może w oparciu o niepełny materiał dowodowy rozpoznać sprawy i orzec co do istoty. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić w całości dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie w tym również powinien ustosunkować się do zarzutu strony skarżacej, że inwestor kontynuował budowę pomimo jej wstrzymania . Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.