VII SA/Wa 610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S.A. w M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących Z. S.A. w M. kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225) nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na Z. S.A. w M. w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania wprowadzanego do obrotu środka spożywczego – produktu o nazwie "D". W uzasadnieniu organ podał, w wyniku przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2008r. kontroli sanitarnej w Z. S.A. stwierdzono, że ww. produkt jest wprowadzany do obrotu jako suplement diety. Po analizie informacji o produkcie umieszczonych na stronie internetowej producenta oraz zawartych na opakowaniu jednostkowym ustalono, że ww. suplement diety może poprawić widzenie, poprzez wpływ na ostrość widzenia wskutek regeneracji żółtej plamki oka. Zamieszczone na opakowaniu sformułowanie "Wyciąg i suszony sok z borówki czernicy, zawierające antocyjany i sole mineralne oraz luteina, pełnią kluczową rolę w odżywianiu" sugeruje, że bez tych składników zbilansowana i zróżnicowana dieta konsumenta nie może dostarczyć wystarczających dla organizmu ilości składników odżywczych. Natomiast zwroty: "poprawia widzenie", "opóźnia starzenie", "...pełni kluczową rolę w ... regeneracji żółtej plamki oka" przypisują właściwości lecznicze lub odwołujące się do takich właściwości. Organ uznał, iż funkcją suplementu diety jako środka spożywczego jest uzupełnienie normalnej diety. Dlatego, gdy nie doszło do uszkodzenia komórek fotoreceptorowych siatkówki oka to uzupełnienie (suplementacja) niedoboru antyoksydantów (witaminy A zawartej w beta karotenie, witaminy E - przeciwutleniacza, witaminy C oraz luteiny) może chronić delikatną plamkę żółtą oka przed jej dalszym uszkodzeniem, a tym samym ustabilizować i nie pogarszać jakości (ostrości) widzenia. Zaistniałych już, w wyniku działania wolnych rodników, uszkodzeń komórek w plamce żółtej oka nie można odwrócić przez ich regenerację. Sformułowanie "regeneracja" oznacza proces odtwarzania, w tym przypadku żółtej plamki oka, co nie ma nic wspólnego z przeznaczeniem suplementu diety, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety. Organ podał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nakazał ww. Spółce dostosować znakowanie suplementu diety do obowiązujących wymogów prawnych a postanowieniem z dnia 10 października 2008r., wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ ustalił, że w ofercie handlowej spółki widnieje 48 suplementów diety; z których dotychczas zakwestionowano 23 z uwagi na nieprawidłowe ich oznakowanie. Sprzedaż zakwestionowanego suplementu diety w okresie od 12 czerwca 2007 r. do 16 października 2008r., wyniosła 9208 opakowań. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. ([...]) po rozpoznaniu odwołania Spółki, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zw. kpa, w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne, produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji (...), podawana (...) w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne". Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzanym do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów Prawa farmaceutycznego. Zdaniem organu, skoro przedmiotowy produkt wprowadzany jest do obrotu jako suplement diety, to odwoływanie się w oznakowaniu, prezentacji i reklamie do choroby, podawanie informacji dotyczących leczenia choroby lub przypisywanie mu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia jest niezgodne z art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ wskazał również, że przypisywane w oznakowaniu produktu pn.: "D." właściwości takiej jak m.in.: "poprawia widzenie", "....pełni kluczową rolę w ... regeneracji żółtej plamki oka", są właściwościami produktów leczniczych, zgodnie z przytoczoną powyżej definicją. Produkt jest przedstawiany jako mający właściwości leczenia lub zapobiegania chorobom u ludzi, gdy jest w ten sposób wyraźnie określony lub zalecany, np: na etykiecie, ulotce lub ustnie albo w innej formie przekazu adresowanego do potencjalnego odbiorcy. Powołując się na wyrok ETS z dnia 15 listopada 2007 r. (C-319/05), organ podał, iż w celu stwierdzenia, czy produkt mieści się w definicji produktu leczniczego wedle jego funkcji należy rozstrzygać, mając na uwadze ogół cech farmakologicznych tego produktu, a w szczególności jego skład i jego właściwości farmakologiczne. Informacje zawarte w oznakowaniu i reklamie przedmiotowego produktu, ze względu na funkcje wyciągu i soku z borówki czernicy opisane szczegółowo, odwołują się wprost do następujących właściwości "poprawia widzenie", "...pełni kluczową rolę w ... regeneracji żółtej plamki oka". A zatem również funkcje produktu spełniają właściwości produktu leczniczego. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. S.A. zarzucając naruszenie: art. 103 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz 104 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a - c i pkt 2 oraz ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. 2008 r., Nr 45, poz. 271) a także art. 16 rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności(Dz.U.UE.L.02.31.1 oraz Dz.U.UE-sp. 15-6-463 ze zm.) i art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Skarżąca podniosła, iż ww. suplement diety zawiera wyciąg i suszony sok z borówki czernicy, zawierające antocyjany i sole mineralne, oraz luteinę pełniące kluczową rolę w odżywaniu i regeneracji żółtej plamki oka. Podane informacje są prawdziwe oraz przez wskazanie innego efektu fizjologicznego wypełniają hipotezę art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przesądza to, że skarżąca prawidłowo wybrała metodę oznakowania i prezentacji produktu jako suplementu diety. Spółka podniosła, że organy nie zbadały charakterystyki i właściwości produktu przyjmując, że jest on prezentowany jako produkt leczniczy, gdyż "...pełni kluczową rolę w ... regeneracji żółtej plamki oka". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje zatem jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2008r., którą to decyzją nałożono na Z. S.A. w M. karę pieniężną w wysokości 10000 zł w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania wprowadzanych do obrotu środków spożywczych określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nakazał ww. Spółce dostosować znakowanie przedmiotowego suplementu diety do obowiązujących wymogów prawnych, wyznaczając termin wykonania obowiązku do 30 listopada 2008r., Uszło jednak uwadze organów, że powołana wyżej decyzja, na skutego odwołania złożonego przez skarżącą, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]) uchylił ww. rozstrzygnięcie, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, przedłużając go jednocześnie do 31 lipca 2009r. Natomiast już w dniu 10 października 2008r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], wszczął postępowanie w sprawie nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej, w którym to postępowaniu zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje. Stwierdzić zatem trzeba, że wydanie decyzji nakładających na skarżącą karę pieniężną w sytuacji, gdy decyzją wydaną uprzednio nakazano doprowadzenie oznakowania produktu do wymagań prawnych w określonym terminie - a termin ten jeszcze nie upłynął - jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 8 kpa w zw. z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach procesowych, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.). Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy winny mieć również na uwadze, że stosownie do art. 8 kpa obowiązane były prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Niedopuszczalna była zatem sytuacja, w której organy sanitarne - pomimo uprzedniego wydania decyzji o obowiązku dostosowania oznakowania produktu do wymogów prawa i zakreśleniu terminu umożliwiającego stronie wykonanie tego obowiązku, nałożyły karę pieniężną, nie czekając na upływ tego terminu. Skoro organy wyznaczyły tak długi okres dostosowawczy to sankcję, o której mowa w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia mogły zastosować dopiero po jego upływie. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.