II SA/Wa 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bronisław Szydło Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Katarzyna Ciacharowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Rada Powiatu S. na podstawie art. 190 ust. 2 oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 25 b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego powiatu s. S. W., wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...]. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 25 b cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. S. W. będąc radnym pełnił funkcję członka zarządu Powiatowego Banku Spółdzielczego w S., który prowadzi obsługę finansową budżetu powiatu s. W związku z powyższym Rada Powiatu uznała, że radny będąc członkiem zarządu banku sprawującego obsługę finansową budżetu powiatu zarządza działalnością gospodarczą "z wykorzystaniem mienia powiatu", tj. środków zgromadzonych na rachunku bankowym, co spełnia przesłanki wymienione w cyt. wyżej art. 25 b ustawy o samorządzie powiatu. Na potwierdzenia powyższego stanowiska przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 63/08, w uzasadnieniu którego zawarto tezę o zakazie łączenia funkcji radnego z funkcją członka organu wykonawczego banku sprawującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 25 b ust 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Podniósł, że pojęcie działalności gospodarczej zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), której art. 2 ust 1 określa ją jako zarobkową działalność wytwórczą, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Wywodził, że art. 110 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), stanowi, w formie fakultatywnej, że bank może pobierać przewidziane w umowie prowizje i opłaty z tytułu wykonywanych czynności bankowych. Oznacza to, że bank prowizji pobierać nie musi i nie pobiera, a zatem nie ma w jego sytuacji naruszenia zakazu wyrażonego w art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym albowiem nie został spełniony jeden z podstawowych warunków działalności gospodarczej tj. jej zarobkowy charakter. Odnosząc się natomiast do przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. skarżący podkreślił, że dotyczy on prezesa banku, a nie wiceprezesa. Jednocześnie przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 631/05, z którego wynika, że art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy wykorzystywanie mienia powiatu przez radnego pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc mienie powiatu musi służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który wykorzystuje w swojej działalności mienie powiatu. Nawiązując do wyżej przytoczonego orzeczenia S. W. podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji wskazanej w art. 25 b ust 1 cyt. ustawy, gdyż mienie Powiatu nie stanowiło czynnika niezbędnego do funkcjonowania Banku, w którego zarządzie zasiada będąc jednocześnie radnym. Dodatkowo skarżący stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie wzięto pod uwagę, iż jako Wiceprezes Banku nie ma on wpływu na to, czy Bank z Powiatem zawrą np. umowę rachunku bankowego, co jego zdaniem narusza zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 25 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy pełnienie przez radnego powiatu s. S. W. funkcji wiceprezesa i członka zarządu Powiatowego Banku Spółdzielczego w S., który prowadzi obsługę finansową budżetu powiatu s., jest naruszeniem zakazu wyrażonego w art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Sądu Rada Powiatu S. prawidłowo zakwalifikowała wyżej wskazaną sytuację jako naruszenie zakazu zawartego w art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy. Wskazać należy, że przez zarządzanie działalnością gospodarczą rozumie się kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość samodzielnego decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością, w tym zwłaszcza o sposobach pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód itd. ([w] B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Gomulicka-Pawlik, J. Jagoda, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbicka, Ustawa o samorządzie powiatowym, Komentarz, ABC, 2007, wyd. II). Słusznie organ wywodzi, iż skarżący będąc członkiem Zarządu Banku, jest członkiem organu kolegialnego, który kieruje jego działalnością i reprezentuje go na zewnątrz. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie art. 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (t.j. z 2002 r., Dz. U. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) bank spółdzielczy jest spółdzielnią, do którego w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252, z późn. zm.), i niniejszej ustawie, mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo spółdzielcze. Zgodnie natomiast z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zasadnie wskazuje też, że Powiatowy Bank Spółdzielczy w S. obsługując budżet Powiatu S. prowadzi działalność gospodarczą. Nie ma racji skarżący wywodząc, że skoro Bank za obsługę rachunku Powiatu nie pobiera prowizji, to działalności gospodarczej nie prowadzi, gdyż zgodnie z art. 726 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) bank może obracać czasowo wolne środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym z obowiązkiem ich zwrotu w całości lub w części na każde żądanie, chyba że umowa uzależnia obowiązek zwrotu od wypowiedzenia. Oznacza to, że sam fakt obsługi rachunku Powiatu, nawet bez pobierania prowizji, umożliwia Bankowi operacje finansowe na mieniu Powiatu w celu osiągania korzyści. Nie ma też racji skarżący wywodząc, iż niesłusznie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołano orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 63/08. Nie można się bowiem zgodzić z tezą skarżącego, że rozważania w nim zawarte dotyczą tylko i wyłącznie prezesa banku. Zdaniem Sądu pozostają one aktualne wobec wszystkich członków zarządu. Odnosząc się natomiast do przytoczonego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 631/05 wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie tylko częściowo podziela tezy w nim zawarte. Słusznie wskazano w nim bowiem, że art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym nie może być rozumiany w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu jest równoważne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Wskazać jednak należy, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż skarżący nie jest osobą prowadzącą usługi na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, tylko jest członkiem zarządu banku prowadzącego działalności z wykorzystaniem mienia powiatu. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że nie można podzielić pogladu wyrażonego w cytowanym wyżej wyroku, iż do zakwalifikowania danej działalności gospodarczej jako prowadzonej z wykorzystaniem mienia powiatu, niezbędne jest ustalenie związku prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, które to będzie miało miejsce w tych przypadkach, gdy mienie powiatu jest niezbędnym elementem wykonywania działalności gospodarczej. Taka interpretacja bowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza zakaz zawarty w art. 25 b ust. 1 cyt. ustawy. Wskazać należy, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych z wykorzystaniem mienia powiatu tylko do sytuacji, w której mienie to jest niezbędnym elementem wykonywania takiej działalności gospodarczej, to racjonalny ustawodawca unormowałby to odpowiednim przepisem. Podkreślić również należy, iż nie zasługiwał na uwzglednienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Radę Powiatu S. art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skoro bowiem pełnienie przez skarżącego funkcji wiceprezesa Banku jest, w ocenie Sądu, naruszeniem zakazu wyrażonego w cyt. wyżej przepisie o samorządzie powiatowym, to Rada Powiatu była zobowiązana na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdzić wygaśnięcie jego mandatu. Nie można zatem zarzucać, że nie działała ona na podstawie i w granicach przepisów prawa, czy naruszyła zasady sprawiedliwości społecznej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.