I SA/Wa 244/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Dyrektora [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zobowiązującego [...] Dyrekcję [...] Oddział w B. do złożenia zaliczki w wysokości 3.599,00 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. i E. W. za wywłaszczoną "...służebność osobistą dożywotniego i nieodpłatnego mieszkania składającego się z dwóch pokoi, położonych od strony południowo - zachodniej budynku mieszkalnego z prawem korzystania z przynależności tego mieszkania i swobodnym obejściem po całej nieruchomości..."zapisaną na rzecz ww. osób w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. dla nieruchomości położonej we wsi M. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązał [...] Dyrekcję [...] Oddział w B. do złożenia zaliczki w wysokości 3.599,00 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w wyżej wskazanej sprawie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpił [...] Dyrektor [...], wskazując na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Dyrektor [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. Rozpatrując ten wniosek Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i nast. k.p.a. może odnosić się tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Postanowienie, którego dotyczył wniosek [...] Dyrektora [...], zostało wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. i nie podlega zaskarżeniu. A zatem nie mogą do niego mieć zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień. Brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Organ drugiej instancji dodatkowo wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w dziale opłaty i koszty postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o złożeniu zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie podlega weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego, gdyż od postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie - w myśl art. 126 k.p.a. takie przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, które m. in. regulują możliwość stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia, to jednak możliwość zastosowania tych nadzwyczajnych trybów wzruszenia rozstrzygnięć organów administracyjnych ograniczona jest w zakresie postanowień jedynie do tych, od których przysługuje zażalenie, gdy tymczasem postanowienie wydane w trybie art. 262 § 2 k.p.a. do tych kategorii nie należy. A zatem decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Dyrektor [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 15, 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 k.p.a. oraz art. 264 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania określonego w postanowieniu Wojewody [...] nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jak również poprzez zamknięcie drogi do złożenia środka prawnego w postaci zażalenia od postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pozbawiony możliwości złożenia środka prawnego w postaci zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązującego go do złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego złożył wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący wskazał, że postanowienie to można zaskarżyć, co wynika z pouczenia, wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Nadto dodał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odszkodowaniu została wydana wcześniej niż postanowienie dotyczące zaliczki. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga jest bezzasadna. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Minister Infrastruktury działając w przedmiotowej sprawie jako organ nadzoru prawidłowo uznał, że w sprawie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zobowiązania [...] Dyrekcji [...] Oddział w B. do złożenia zaliczki w wysokości 3.599,00 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. i E. W. za wywłaszczoną "...służebność osobistą dożywotniego i nieodpłatnego mieszkania składającego się z dwóch pokoi, położonych od strony południowo - zachodniej budynku mieszkalnego z prawem korzystania z przynależności tego mieszkania i swobodnym obejściem po całej nieruchomości..."zapisaną na rzecz ww. osób w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. dla nieruchomości położonej we wsi M. brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane jest przepisami art. 156 - 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Kodeks ten stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, co wobec zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. oznacza, że konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej (a wobec zapisu art. 126 k.p.a.) także postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy jednakże wyjaśnić, że nie wszystkie postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zostały przez ustawodawcę objęte weryfikacją w ramach stwierdzenia ich nieważności. Określono bowiem w art. 126 k.p.a., że tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145 -152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 art. 158 , wydaje się postanowienie. Wobec tego istotne znaczenie w niniejszej sprawie będzie miała okoliczność, czy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. jest postanowieniem, od którego służy zażalenie, bowiem tylko w takim przypadku będzie ono podlegało weryfikacji w ramach stwierdzenia nieważności. Z treści tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Na to postanowienie nie będzie służyło zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (art. 141 § 1 k.p.a.), a jedynie może ono być zaskarżone w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Przepisy Działu IX k.p.a. dotyczące opłat i kosztów postępowania nie zawierają regulacji upoważniającej zainteresowaną stronę do składania zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Wobec tego należało stwierdzić, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości weryfikowania poprawności wydanych w tym trybie postanowień w ramach zażalenia, to tym samym ograniczył możliwość stosowania w odniesieniu do takich postanowień również instytucji stwierdzenia ich nieważności, co wynika z treści art. 126 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że strona postępowania nie została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości skontrolowania podjętego w tym zakresie postanowienia, bowiem z art. 142 k.p.a. wynika, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury w niniejszej sprawie po otrzymaniu wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Niedopuszczalne przedmiotowo jest bowiem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie służy zażalenie. Poza tym wyjaśnić należy skarżącemu, że na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wszczęcie postępowania w ramach stwierdzenia nieważności organ administracji nie rozważa zagadnienia istnienia, bądź nie podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia, lecz jedynie bada wymogi formalne, czy z wnioskiem wystąpiła strona oraz, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia. Ponadto zauważyć należy, że w istocie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, to stwierdzeniu jego nieważności sprzeciwia się przepis art. 126 k.p.a., określający jakie przepisy k.p.a. stosuje się do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o stwierdzeniu nieważności. Z tych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą należy ocenić jako zgodne z prawem, a stan, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało po wydaniu decyzji o odszkodowaniu nie ma wpływu na możliwość jego weryfikacji w trybie postępowania nadzorczego. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.