I SA/Bk 172/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2009 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygniecie to zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Zarząd Powiatu w S. wezwał [...] Ośrodek Wychowawczy [...] w R. do zwrotu przekazanej wcześniej dotacji. Jako podstawę prawną wezwania wskazano art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 190 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – w dalszej części niniejszego uzasadnienia przywoływanej w skrócie: "u.f.p." W treści owego pisma organ stwierdził, że [...] Ośrodek Wychowawczy pobrał dotację w nadmiernej wysokości. Organ wyliczy wielkość nadmiernie pobranej dotacji i wezwał adresata pisma do jej zwrotu wraz z odsetkami na rachunek Starostwa Powiatowego w S. [...] Ośrodek Wychowawczy potraktował powyższe pisma, jako decyzję administracyjną i wniósł od niej od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Po rozpatrzeniu sprawy SKO w B. wydało przywołane wyżej postanowienie, w którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), odwołanie służy jedynie od decyzji administracyjnych. Zdaniem organu, pismo Zarządu Powiatu S. z [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją ani też postanowieniem. Powołany w tym piśmie przepis art. 145 w zw. z art. 190 u.f.p. nie jest podstawą do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Przepis ten zobowiązuje beneficjentów do zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu tych środków pieniężnych wynika więc z mocy prawa. Natomiast podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie jest art. 146 u.f.p., który nie był w tym piśmie przywoływany. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co skutkowało uznaniem odwołania za niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie [...] Ośrodek Wychowawczy złożył do tut. Sądu skargę, w której wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości, a także o stwierdzenie nieważności poprzedzającej go decyzji Zarządu Powiatu S. z [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że charakter i treść pisma Zarządu Powiatu S. z [...] grudnia 2008 r., a nie tylko jego podstawa prawna, stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu. Pomimo swej nazwy ("wezwanie") pismo to spełnia wszelkie elementy formalne oraz merytoryczne decyzji administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej nawet brak jakiejkolwiek podstawy prawnej w piśmie organu administracji może kwalifikować je, jako decyzję administracyjną. Znaczenie ma treść danego aktu oraz sposób ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego, że przywołana podstawa prawna w piśmie wzywającym do zwrotu dotacji (wezwaniu) nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Jej zdaniem przytoczony w podstawie pisma art. 190 u.f.p. jest wystarczającą podstawą wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Autor skargi zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy odwołał się do art. 7, 8 i 9 k.p.a., które to przepisy zawierają reguły "postępowania administracyjnego" - a nie ogólne reguły dobrej administracji. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że nie wszczęto jeszcze postępowania administracyjnego celem wydania decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. W drugiej części skargi strona skarżąca zakwestionowała legalność wydanej przez Zarząd Powiatu decyzji. Podniosła, że Zarząd nie był właściwym organem administracji ani do wszczęcia postępowania, ani do wydania decyzji. Ponadto, w decyzji tej błędnie przyjęto, że istnieje obowiązek zwrotu dotacji. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że pismo Zarządu Powiatu nie kreuje (nie ustala) żadnego obowiązku - obowiązek zwrotu dotacji wynika bowiem z ustawy (art. 145 w zw. z art. 190 u.f.p.). Pismo to, jako konsekwencja przeprowadzonej wcześniej kontroli, informowało jedynie o takim obowiązku. Wskazania terminu zwrotu, numeru rachunku bankowego czy kwoty zwrotu nie można uznać za elementy decyzji administracyjnej - na podobnej zasadzie nie uznaje się za decyzje administracyjne upomnień poprzedzających egzekucję administracyjną mimo, że znajdują się w nich takie same elementy. Organ odwoławczy nie zgodził się również z poglądem dotyczącym charakteru art. 190 u.f.p. Przepis ten nie może być samoistną podstawą do wydawania decyzji w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego - stanowi jedynie odesłanie do zasad postępowania w przypadku dotacji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą taką jest natomiast art. 146 w zw. z art. 190 u.f.p. Zdaniem organu, w tej sprawie przedwczesna jest ocena, czy Zarząd Powiatu jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, skoro decyzji takiej jeszcze nie wydano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art.134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.. dalej w skrócie jako: "u.p.p.s.a.").Powyższe oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania z tego też powodu Sąd nie badał legalności wydanej przez Zarząd Powiatu "decyzji o zwrocie dotacji". Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy skierowane do strony skarżącej wezwanie Zarządu Powiatu S. z [...] grudnia 2008 r., nr [...], jest decyzją administracyjną, a w związku z tym, czy stronie przysługuje od niego odwołanie. Rozstrzygając powyższy spór należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w myśl przepisów art. 104 § 1 i 2 k.p.a., decyzja jest aktem, w którym organ administracji publicznej orzeka w sprawie, rozstrzygając tę sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąc postępowanie w danej instancji. Oprócz tego ustawodawca w art. 107 k.p.a. wskazał na pewne elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Zalicza się do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna (art. 107 § 2 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że brak któregoś z wymienionych wyżej elementów w każdym przypadku pozbawia dany akt cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że do niezbędnych elementów decyzji należą: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. np. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9/169). Brak innych, wymaganych przepisami prawa elementów, choć stanowi o wadliwości decyzji, to jednak nie przekreśla faktu jej istnienia. Wszystko to nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czym w swej istocie jest decyzja administracyjna. Podkreślić przy tym należy, że o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z decyzją, czy też z innego rodzaju aktem administracyjnym, nie decyduje nazwa aktu, jak tez to czy spełnia one wszystkie wymogi formalne. Poszukując odpowiedzi pytanie o istotę decyzji administracyjnej trzeba zwrócić uwagę na charakter tego aktu oraz skutki, jakie akt ten wywołuje w obszarze praw i obowiązków jej adresata. Korzystając z dorobku doktryny i judykatury można wskazać na trzy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej cechy: władczość, jednostronność i podwójna konkretyzacja. Oznacza to, że decyzją administracyjną będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, w konkretnej sprawie i podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych. Oba te aspekty (formalny i materialny), pozwalają na stwierdzenie, że za decyzję administracyjną można uznać taki akt, który z jednej strony zawiera minimum elementów w postaci: oznaczenia organu administracyjnego, wskazania adresata, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby uprawnionej, a z drugiej charakteryzuje się władczością, jednostronnością i podwójną konkretyzacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że przedmiotowe wezwanie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, jest decyzją administracyjną. Akt ten wyposażony jest w element władztwa administracyjnego i kształtuje pozycję prawną podmiotu, do którego został skierowany. W owym piśmie organ administracji publicznej wezwał jego adresata do określonego zachowania - zwrotu udzielonej w trybie art. 90 ust 2 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dotacji w kwocie 118.893 zł za 2006 r. wraz z odsetkami liczonymi od dnia [...] września 2008 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji. W akcie można, zatem wyróżnić elementy władczości (kategoryczność wezwania), jednostronności i podwójnej konkretyzacji (określenie konkretnego obowiązku wobec konkretnego adresata). Nie zmienia tego fakt, że - jak twierdzi SKO w B. - obowiązek zwrotu niesłusznie pobranej dotacji wynika wprost z przepisów prawa. Trzeba bowiem zauważyć, że władztwo i jednostronność działania Zarządu Powiatu przejawia się już w stwierdzeniu, że strona skarżąca niesłusznie pobrała dotację. Na tej podstawie organ sformułował następnie swoje żądanie zwrotu dotacji. Wydany przez Zarząd Powiatu akt administracyjny (pismo wzywające stronę do zwrotu dotacji) ma charakter decyzji deklaratoryjnej - określającej obowiązek materialnoprawny, który wynika z przepisów prawa. Innymi słowy w akcie tym organ w sposób władczy określił zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny i poprzez wyliczenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, skonkretyzował wynikający z przepisów prawa obowiązek materialnoprawny. W niniejszej sprawie należy także zauważyć, że przepisy u.f.p. nie przewidują przyjętej przez Zarząd Powiatu S. formy "wezwania" do zwrotu dotacji. W myśl art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w określonym terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ustawodawca wyraźnie zatem wskazał formę, w jakiej właściwy organ dochodzi zwrotu dotacji. Zaistnienie wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek pozwala organowi na wydanie decyzji administracyjnej. Mimo, że w postawie wydanego przez Zarząd Powiatu S. pisma z [...] grudnia 2008 r., organ nie powołał się na art. 146 ust. 1 u.f.p., to jednak jego działanie stanowi wypełnienie dyspozycji wynikającej z tego przepisu normy prawnej. W owym piśmie organ stwierdził mianowicie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, że niedokonano jej zwrotu w ustawowym terminie i wreszcie – co jest szczególnie istotne – określił kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W świetle tych uwag Sąd uznał, że wydane przez Zarząd Powiatu pismo z [...] grudnia 2008 r., nr [...], jest w swej istocie decyzją administracyjną, od której stronie przysługuje odwołanie, na zasadzie art. 127 § 1 k.p.a. Tym samym w tej sprawie SKO w B. błędnie zastosowało przepis 134 k.p.a., uznając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wyrażoną przez Sąd jej ocenę prawną.