III SA/Łd 193/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej Henryk P., Piotr P., Elżbieta S. – P. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę III SA/ Łd 193/09 UZASADNIENIE Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił E. spółce jawnej H. P., P. P.. E. S. – P. w K. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu handlowo – usługowego o powierzchni użytkowej 555,19 m. kw. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią handlowo – usługową w parterze usytuowanym na działkach nr ewid. 171, 172, 79/12, 80/5 położonych w Z. przy ulicy D. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż inwestor złożył pismo o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu handlowo – usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią handlowo – usługową. Z podaniem wystąpił przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdzając, że zaświadczenie takie jest potrzebne celem dokonania przeniesienia prawa własności lokalu na nabywcę w wyniku zawartej umowy przedwstępnej sprzedaży tego lokalu. Zgodnie z definicją samodzielnego lokalu, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, lokalem takim jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczona na pobyt stały ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu określonych potrzeb mieszkaniowych. Izba lub zespół izb, co do których starosta stwierdza spełnienie wymagań samodzielnego lokalu muszą zatem znajdować się w obrębie budynku, o takim zaś można mówić z momentem zakończenia jego budowy zgodnie z art. 54 lub 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. zgłoszenia zakończenia budowy i braku sprzeciwu właściwego organu w tym zakresie, a w przypadku art. 55 tej ustawy z momentem wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Samodzielny lokal zgodnie z powołaną wyżej definicja ma służyć zaspokajaniu określonych potrzeb, a co za tym idzie musi nadawać się do użytkowania. To zaś podlega badaniu przez organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W doktrynie podkreśla się, iż " cechę samodzielności lokal musi uzyskać przed wyodrębnieniem, dopóki trwają prace wykończeniowe lub adaptacyjne, dopóty wyodrębnienie nieruchomości lokalowej nie może nastąpić". Spółka wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, żądając jego uchylenia i wydania zaświadczenia o żądanej treści z zastrzeżeniem "do wykorzystania przy ustanawianiu odrębnej własności lokalu". Zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali ( t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), poprzez zdefiniowanie pojęcia " samodzielny lokal mieszkalny", a także " lokal o innym przeznaczeniu" przy bezpodstawnym zastosowaniu interpretacji wynikającej z ustawy Prawo budowlane pomimo, iż ustawodawca literalnie wskazał ( ust. 2) definicję samodzielnego lokalu " w rozumieniu ustawy", to jest ustawy o własności lokali, - art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez uniemożliwienie stronie, jako właścicielowi, swobodnego rozporządzania rzeczą w granicach określonych przez ustawy i tym samym narażenie jej na niepowetowane szkody, - art. 55 ustawy prawo budowlane, poprzez bezpodstawne odniesienie się do treści tego przepisu przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 7 poprzez naruszenie zasady praworządności w ten sposób, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwił sprawę bez uwzględnienia słusznego interesu strony, - art. 8 poprzez to, że swym działaniem polegającym na pobieżnym załatwieniu sprawy organ naruszył zasadę zaufania do organów Państwa, - art. 217 § 2 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony wnoszącej o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu handlowo – usługowego i pominiecie w tej kwestii wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając orzeczenie powołało się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowiący, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy lokalem mieszkalnym , w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. A zatem te same wymogi art. 2 ust. 2 ustawa odnosi odpowiednio do lokali wykorzystywanych na inne cele niż mieszkalne, np. lokale produkcyjne, handlowe, usługowe, magazyny, biurowe, służące działalności kulturalnej. Z powołanego przepisu wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia, tj. z momentem zakończenia budowy w myśl art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, tj. zakończenia budowy i braku sprzeciwu właściwego organu w tym zakresie, a jeżeli chodzi o zapis art. 55 prawa budowlanego z chwilą wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z zapisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali lokal jest samodzielny, gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb a tym samym musi nadawać się do użytkowania. Pojęcie służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a w rozpatrywanej sprawie i innych potrzeb niż mieszkaniowe – celów użytkowych może być spełnione wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Z akt sprawy wynika, iż budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal nie został oddany do użytku i tym samym brak jest stosownych dokumentów. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Strona sama przyznaje, iż prace budowlane nie zostały zakończone z uwagi na to, iż inwestor zamierza zbyć przedmiotowy lokal i dopiero nabywca ma wykonać pozostałe prace i doprowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro nie ma jeszcze żadnego obiektu budowlanego, tzn. lokalu wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, to brak jest możliwości wydania stosownego zaświadczenia. E. spółka jawna H. P., P. P., E. S.-P. w K. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego: Ustawy o własności lokali poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, wbrew przepisom art. 2, stosowanej praktyce oraz naruszenie przysługującego właścicielowi nieruchomości prawa swobodnego dysponowania nią. 2/ norm prawa procesowego – art. 6, 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez: a) naruszenie zasady prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa w sytuacji, kiedy do zgłoszonego przez spółkę wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego okoliczności sprawy umożliwiały wydanie takiego zaświadczenia, zgodnie z praktyką stosowaną w identycznych sytuacjach przez inne równorzędne organy samorządowe, co w sytuacji zasady trwałości orzeczeń administracyjnych pozostaje w sprzeczności z tą zasadą, b) naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy tak by móc uwzględnić wniosek skarżącej spółki zgodnie z jej słusznym interesem, który w okolicznościach sprawy nie pozostawał w jakimkolwiek konflikcie z interesem społecznym, c) naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa z uwagi m.in. na: - powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnych przepisów prawa budowlanego, co świadczy o tym, ze oba orzekające organy nie rozpatrywały interesu spółki i celu jakiemu służyć miało zaświadczenie o samodzielności lokalu użytkowego przyjmując a priori, że celem jest zastąpienie zaświadczeniem decyzji o dopuszczeniu lokalu do użytkowania, pomimo wyraźnej sygnalizacji spółki w tym zakresie, - niedopuszczalną odmowę wydania zaświadczenia, które miało służyć li tylko sporządzeniu aktu notarialnego w zakresie wykonania przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości i przeniesieniu praw własności na inny podmiot, - niedostrzeżenie istotnej okoliczności, że uzyskanie zaświadczenia o samodzielności nie zastępuje ani nie wyłącza decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które stanowią odrębne akty administracyjne i mogą być wydawane w różnym czasie, d) naruszenie zasady wysłuchania stron poprzez nieuzasadnione rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz z pominięciem wezwania strony przed wydaniem skarżonego postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty Z. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż organ odwoławczy powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Ponadto wyjaśniła, iż podobna sytuacja do występującej w niniejszej sprawie występuje w działalności deweloperskiej. Firma deweloperska buduje budynek, w którym posadowionych jest wiele lokali, np. mieszkalnych i użytkowych. Nierzadko już na etapie projektowym ustanawia odrębność tych lokali i przenosi własność na przyszłych lokatorów (nowych właścicieli), którzy uzyskują kredyty hipoteczne pod zabezpieczenie tych lokali. Warunkiem jest, by kredytobiorca mógł okazać tytuł własności lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( tekst jedn. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) zobowiązuje starostę do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w przypadku spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 powołanej ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W ocenie skarżącej spółki istniały podstawy do wydania zaświadczenia, bowiem lokal handlowo – usługowy został wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku. Organy administracji obu instancji uznały jednak, że samo wydzielenie trwałymi ścianami nie jest wystarczające do wydania żądanego zaświadczenia, bowiem przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, którego budowa nie została zakończona w rozumieniu przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do czasu uzyskania zezwolenia na użytkowanie budynku nie jest możliwe zaspokojenie potrzeb, którym służyć ma ten lokal. W sprawie niesporne pozostaje, iż w dacie złożenia podania o wydanie zaświadczenia budynek, którego częścią był przedmiotowy lokal nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania. W ocenie sądu organy administracji odmawiając wydania zaświadczenia postąpiły prawidłowo, bowiem do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku lokal handlowy nie służy zaspokajaniu potrzeb, dla których zaspokojenia był przewidziany. Definicja samodzielnego lokalu zamieszczona w przepisie art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali wyraźnie wiąże samodzielność lokalu z zaspokojeniem potrzeb, którym ten lokal ma służyć. Odwołanie się przez orzekające w sprawie organy administracji do przepisów prawa budowlanego, dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, miało jedynie charakter pomocniczy. Podstawę orzeczeń stanowił przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Przepis ten został zinterpretowany przez organy administracji trafnie. Zaświadczenie będzie mogło zostać wydane, gdy lokal handlowy, będzie mógł służyć celom użytkowym, a nastąpi to dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu budynku do użytkowania. Podnoszona w skardze okoliczność odmiennej praktyki wydawania zaświadczeń przez inne organy samorządowe nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ rozpatrując podanie strony zobowiązany był zająć się stanem faktycznym i prawnym dotyczącym konkretnej sytuacji. Nie mógł powielać praktyki stosowanej w innym urzędzie, wbrew własnej ocenie przyjętej w rozpatrywanej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do wydania postanowienia przez organ odwoławczy. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przeprowadzenia rozprawy w zakresie wydania zaświadczenia nie wymagają także przepisy prawa. Należy jedynie zgodzić się z zarzutem skarżącej spółki, dotyczącym pominięcia przez organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe uchybienie, w ocenie sądu, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie oparł się na materiale dowodowym zebranym w całości w trakcie postępowania pierwszo instancyjnego. Strona w skardze nie podnosi, by to zaniechanie organu odwoławczego uniemożliwiło jej podjęcie czynności procesowych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. RA