II SA/Gl 222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego nałożono w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz 1118 z późn. zm.) na obecnie skarżących I. i J. S. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego urządzenia budowlanego – ogrodzenia od strony drogi gminnej w oparciu o aktualny podkład geodezyjny uwzględniający granicę działki nr [...] od strony drogi gminnej oraz linię wybudowanego ogrodzenia z określeniem jego odległości od granic działki [...] i linii rozgraniczającej KD w celu weryfikacji zgodności lokalizacji realizowanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] r., a ponadto oceny zgodności wykonanych robót z projektem zagospodarowania terenu działki nr [...] zawierającej wskazane w treści postanowienia ustalenia, zaś na wypadek niezgodności – wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli ustalono, że realizacja inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej realizowana jest przez skarżących na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r., które to zgłoszenie przyjęte zostało bez sprzeciwu przez Starostę C. w dniu [...] r. W toku postępowania ustalono ponadto, ze skarżący budują ogrodzenie w sposób budzący wątpliwości co do zgodności jego wykonania z linią projektowanego ogrodzenia wrysowaną na planie zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania przewidywał bowiem budowę ogrodzenia zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji Wójta Gminy B. we wskazanych w tej decyzji odległościach od granicy działki oraz od linii rozgraniczającej drogę gminną. Ponieważ wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stanowi opracowanie w skali 1:10000, to nie sposób w ocenie organu określić właściwych parametrów realizowanego ogrodzenia. Skarżący J. S. przedłożył obszerne wyjaśnienia wraz z mapkami geodezyjnymi wykonanymi przez uprawnionego geodetę, które jednak w swej treści nie odnoszą się do podstawowego oznaczenia działki na mapie jakim są linie graniczne lecz do istniejącej drogi tj. do krawędzi określonej brzegiem płyt betonowych. Przedstawiony materiał nie rozstrzygał więc kwestii zgodności realizacji ogrodzenia z warunkami określonymi w decyzji Wójta. Kolejne materiały składane przez inwestora również nie rozstrzygnęły zaistniałych wątpliwości. W takim stanie rzeczy organ z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w celu zweryfikowania zaistniałych wątpliwości. Wydane postanowienie ma na celu kontrolę stanu robót pod względem zgodności wykonanego ogrodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, a w szczególności z warunkami wynikającymi ze zgłoszenia jak również z planem zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili jego wadliwość polegającą na błędnym dokonaniu ustaleń zakresie stanu faktycznego, naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane oraz naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu obszernie przedstawiony został przebieg procesu inwestycyjnego związanego z budową spornego ogrodzenia. W konkluzji stwierdzono, że w istocie obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej został przez skarżących spełniony w dniu [...] r. Z kolei ocena zgodności wykonanych robót z warunkami, w związku z brakiem wydzielenia pasa nieruchomości pod pas drogowy oraz niemożliwości ustalenia pasa rozgraniczającego, jest niemożliwa do zrealizowania. Wytyczenie linii rozgraniczających drogę gminną, jak również dokonanie innych uzgodnień w tym zakresie leży w gestii zarządcy drogi, a nie inwestorów ogrodzenia. W ocenie skarżących nie zaistniały również przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Rozpoznając wniesione zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził konieczność nałożenia na skarżących wymienionych w postanowieniu organu pierwszej instancji obowiązków w celu wyjaśnienia wątpliwości co do lokalizacji realizowanego ogrodzenia w stosunku do drogi gminnej. Wskazał ponadto, że stwierdzona niespójność pomiędzy wytycznymi wynikającymi z decyzji Wójta Gminy B., wniesionym jako załącznik do zgłoszenia projektem zagospodarowania terenu oraz samą realizacją, a także brak pełnego opracowania przedstawiającego czytelnie powyższe elementy nie pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia decyzyjnego w kwestii prawidłowości budowy przedmiotowego ogrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126, art. 8 i art. 11 kpa oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu podtrzymali prezentowane przez siebie stanowisko w toku postępowania. Dodatkowo wskazali, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do argumentów stanowiących podstawę ich zażalenia. Zauważyli, ze w aktach sprawy znajduje się pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] r. kierowane do Dyrektora Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego, którego kontekst i tryb złożenia nie jest im znany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ uznał zarzuty skarżących za nieuzasadnione i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. skarżący J. S. podtrzymał skargę i argumenty na jej poparcie oraz złożył jako załącznik do protokołu pismo skarżących z dnia [...] r., stanowiące dalszą polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Na wstępie zgodzić się przyjdzie z zarzutem skarżących dotyczącym naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosując wymieniony przepis w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji dokonały rozszerzającej jego wykładni, przyjmując, że uregulowanie to uprawnia do nałożenia obowiązku dostarczenia innych dokumentów niż ekspertyzy czy oceny techniczne. Wymieniona przez organy przesłanka, jakoby powstały wątpliwości co do zgodności wykonania spornego ogrodzenia z linią projektowanego ogrodzenia wrysowaną na planie zagospodarowania, a tym samym z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r., nie uzasadnia w żadnym stopniu stosowania wykładni rozszerzającej omawianego przepisu i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone. W szczególności, na podstawie tego przepisu organy budowlane nie mogą żądać od podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyzy czy oceny technicznej. Podnieść należy, iż przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organy budowlane ujawnią zaistnienie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu, czy stanu robót budowlanych, a przedłożona przez stronę ocena techniczna lub ekspertyza winna ujawnione wątpliwości usunąć, czy to w kierunku wykluczenia niewłaściwego stanu robót, obiektów, czy jakości materiałów budowlanych, czy potwierdzać, że stan techniczny robót budowlanych, obiektów, czy wyrobów odbiega od wymagań norm dotyczących warunków techniczno-budowlanych, czy od wymagań jakościowych wyrobów i wymaga podjęcia przez organ budowlany stosownych, przewidzianych prawem kroków. Stąd również wykładnia celowościowa. a nie tylko gramatyczna, prowadzi do wniosku, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Inwentaryzacja geodezyjna stwierdza tylko położenie realizowanego obiektu budowlanego na gruncie. Inwentaryzacja taka została zresztą wykonana w toku postępowania, a organy jedynie dopatrują się braku możliwości dokonania na jej podstawie ustaleń co do zgodności lokalizacji inwestycji z warunkami określonymi przez zarządcę drogi. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to wyłącznie dokument, który winien zostać poddany analizie, którą przeprowadzi organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 177/06, LEX nr 340191). O ile powyższe wywody odnoszą się wprost do obowiązku nałożonego w pkt "A" postanowienia organu pierwszej instancji, o tyle nałożenie w pkt "B" tego postanowienia na skarżących obowiązku przedłożenia oceny zgodności wykonanych robót z projektem zagospodarowania działki w ocenie Sądu nie mogło zostać przez nich zrealizowane. Zgodzić się bowiem przyjdzie z ich twierdzeniem, że wyznaczenie linii rozgraniczających drogę publiczną wykracza poza obowiązki i możliwości inwestora. Do wyznaczenia takich linii i naniesienia ich na podkłady geodezyjne zobowiązany jest zarządca drogi po przeprowadzeniu stosownego postępowania w celu uregulowania stanów prawnych nieruchomości zajętych pod takie drogi. Obarczenie zatem tego rodzaju obowiązkiem inwestorów wykracza poza dyspozycję art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo podzielić należy i te zarzuty skarżących, którymi poddane w wątpliwość zostało zaistnienie przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Otóż nie każda wątpliwość w toku procesu budowlanego lub też po jego ustaniu – w stosunku do obiektu budowlanego lub robót budowlanych, daje podstawę do wydania postanowienia, o którym mowa w omawianym przepisie. Podstawę taką stanowi jedynie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd stoi na stanowisku, że wątpliwość co do lokalizacji spornego obiektu nawet, jeżeli byłaby uzasadniona, to nie mieści się w kategorii jakości wyrobów lub robót budowlanych ani tez w kategorii stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji celem nałożenia na inwestorów określonych obowiązków było ustalenie stanu robót pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Temu zaś celowi nie służy postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego lecz ewentualne postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy wszczęte w sytuacji zaistnienia określonych w tych przepisach przesłanek. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Rozpoznając sprawę w dalszym postępowaniu organy obu instancji będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności, a w zależności od dalszych ustaleń bądź umorzą postępowanie w sprawie, bądź też stwierdzą konieczność jego kontynuowania w oparciu o konkretną normę prawa materialnego umożliwiającą prawidłową kontrolę usytuowania spornego ogrodzenia. W takim jednak przypadku dowód co do przebiegu linii rozgraniczających drogę gminną przeprowadzą we własnym zakresie bez nakładania obowiązku w tym zakresie na inwestorów. Na marginesie tylko wskazać przyjdzie, że uzasadnione są wątpliwości skarżących co do celu i charakteru znajdującego się w aktach sprawy pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska. Jakkolwiek okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, to jednak w ponownym postępowaniu organy winny i tę kwestię wyjaśnić skarżącym.