II GSK 995/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 478/09 w sprawie ze skargi G. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. S.A. w W. kwotę 2201 (dwa tysiące dwieście jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddalił skargę Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 lipca 2008 r. w O. inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki G. o nr rej. [...] i uznał, że spółka G. kontrolowanym pojazdem wykonywała przewóz drogowy - przejazd samochodu specjalnego, na którego podwoziu był zainstalowany dźwig. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie nacisków na osie oraz przekroczenie dopuszczalnej szerokości i długości pojazdu. Wykryte przekroczenia opisano szczegółowo w protokole. Kierowca nie okazał także do kontroli wymaganego zezwolenia dla przejazdu pojazdu nienormatywnego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] W. – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 13 g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm. - dalej: u.d.p.) oraz lp. 7 pkt. 9 lit. d, pkt. 1 lit. b, pkt. 4 lit. d i e, lp. 1, lp. 3 lit. a załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 26.680 zł, w uzasadnieniu wskazując kary za poszczególne naruszenia. Organ uznał, iż fakt, że dźwig nie przewoził osób ani rzeczy nie wyłącza go spod zakresu kontroli Inspekcji Transportu Drogowego (ITD), ponieważ celem przejazdu było przemieszczenie urządzenia dźwigowego zamontowanego na pojeździe w celu wykonania zleconych usług dźwigowych. Zdaniem organu przejazd ten potraktować należało jako przewóz na potrzeby własne, przewóz pomocniczy w stosunku do działalności głównej, czyli świadczenia usług dźwigowych. Nadto przejazd pojazdu uznano za przewóz drogowy w rozumieniu przepisów Rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102, 11/04/2006 P. 0001-0014). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia spółka G. podniosła, iż definicje transportu drogowego i przewozów drogowych, zawarte w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach prawa europejskiego w sposób jednoznaczny precyzują zakres kompetencji ITD. Wynika z nich, iż jednostka ta upoważniona jest do wykonywania kontroli - a tym samym do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego i nakładania stosownych sankcji - wyłącznie w stosunku do pojazdów wykonujących przewóz drogowy, a więc używanych do przewozu osób i rzeczy. Podkreślono, iż skontrolowany pojazd nie służy do wykonywania przewozu ani osób ani rzeczy. Według strony organ I instancji błędnie ocenił charakter przejazdu jako przejazdu na potrzeby własne. Tym samym w sprawie brak było podstaw prawnych do skontrolowania pojazdu przez organ ITD. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzję w całości utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy prezentował stanowisko, iż prawo inspektora ITD do zatrzymania pojazdu celem kontroli wynika wprost z art. 48 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, a pośrednio z art. 40 c ustawy o drogach publicznych. Według organu w świetle przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych forma prawna wykonywanego przewozu nie miała żadnego znaczenia, istotna była tylko normatywność pojazdu. Wskazano, że wyjątki od konieczności uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym są przewidziane tylko dla służb o charakterze militarno-policyjnym (ich pojazdów, odpowiednio oznakowanych Inspekcja zatrzymać by nie mogła). Jednakowoż pojazdy, nawet specjalne, ale o charakterze cywilnym, a także wykonujące przewozy niedające się zaklasyfikować jako transport drogowy czy przewóz niezarobkowy kontroli w zakresie przestrzegania dopuszczalnych parametrów jak najbardziej podlegają. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do WSA w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania podtrzymała stanowisko, że art. 48 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 40 c ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy inspektorom ITD do kontroli pojazdu spółki oraz nałożenia kary pieniężnej i zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 19 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że oceniając kompetencje organu do przeprowadzenia spornej kontroli należy dokonać interpretacji zapisów art. 48 ustawy o transporcie drogowym w połączeniu z zapisami ustawy o drogach publicznych, szczególnie art. 40 c oraz zapisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wykładnia taka - zdaniem Sądu I instancji - prowadzi, do wniosków, iż w rozpoznawanym przypadku organ ITD był uprawniony do dokonania kontroli oraz nałożenia - w jej efekcie - kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której organ nie mógłby skorzystać z ustawowo przyznanych mu uprawnień w zakresie nakładania kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu, gdyż nie miał prawa zatrzymywać i kontrolować niektórych z tych pojazdów. Skro zatem organ działał w ramach przyznanych mu kompetencji Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 19 k.p.a. W konkluzji WSA przyjął, że mając na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy w tak szerokim określeniu kompetencji organu, a więc zapewnienie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz zapobieżenie destrukcji dróg publicznych, jakiej bez wątpienia dopuszczają się przeciążone pojazdy, nieracjonalnym byłaby taka interpretacja przepisów, która w wielu przypadkach możliwość wypełnienia przez organ swoich obowiązków czyniłaby w istocie fikcją. Powyższy wyrok G. S.A. zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 40 c ustawy o drogach publicznych dokonaną z pominięciem art. 48, 50 oraz 55 ust. 4 pkt 4 u.t.d., polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 40 c ustawy o drogach publicznych daje podstawę do przeprowadzenia kontroli pojazdu użytkowanego przez skarżącego i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuznanie iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 19 k.p.a., w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż organ administracyjny wydając przedmiotową decyzję działał przekraczając granice obowiązujących przepisów prawa jak również przekroczył zakreślone ustawowo granice swojej właściwości rzeczowej. 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie decyzję zarówno organu administracyjnego I-ej jak i II-giej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, iż Sąd I instancji dokonując wykładni art. 40 c ustawy o drogach publicznych pominął całkowicie przepisy art. 48 i nast. ustawy o transporcie drogowym, co w konsekwencji spowodowało, iż dokonana przez Sąd wykładnia tegoż przepisu obarczona jest błędem. Zdaniem skarżącej spółki z art. 40 c ustawy o drogach publicznych wynika, iż przedstawiciel Inspekcji Transportu Drogowego ma prawo wymierzyć karę pieniężną, jednakże prawo te obejmuje wyłącznie te pojazdy, które bezpośrednio podlegają kontroli organu, a tak nie było w przedmiotowym przypadku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle podstaw, na których ją oparto, rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wymaga rozstrzygnięcia, czy wynikające z art. 40 c ustawy o drogach publicznych uprawnienie inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do wymierzania i pobierania kary pieniężnej, o której mowa w art. 13 g tej ustawy, przysługuje tym organom tylko w następstwie kontroli pojazdów wykonujących transport drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Istota sporu sprowadza się zatem do określenia zakresu kompetencji przyznanej organom Inspekcji Transportu Drogowego. Zgodnie z art. 48 ustawy o transporcie drogowym "Tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej "Inspekcją", powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3". Niewątpliwie przepis ma charakter erekcyjnym, to na jego podstawie została utworzono Inspekcja Transportu Drogowego. Jednocześnie jednak przepis określa zakres przyznanego Inspekcji prawa kontroli. Ustawa o transporcie drogowym w art. 50 wymienia szczegółowo zadania Inspekcji, a w art. 51 ust. 2 stanowi, że organy Inspekcji wskazane w art. 51 ust. 1 wykonują zadania Inspekcji zgodnie z kompetencjami określonymi w ustawie (o transporcie drogowym) i przepisach odrębnych. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając treść art. 20 k.p.a. - według którego "Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania" - kompetencji organów Inspekcji Transportu Drogowego do rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji poszukiwać należy w przepisach prawa materialnego - regulujących zakres działania tych organów. Art. 56 ustawy o transporcie drogowym w pkt 1 i 2 uprawnia inspektorów Inspekcji do nakładania i pobierania kar zgodnie z przepisami ustawy (o transporcie drogowym) oraz zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Materia rozpoznawanej sprawy uzasadnia sięgnięcie do regulacji ustawy o drogach publicznych. Art. 40 c ust. 1 tej ustawy stanowi: "W przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13 g ust. 2". Treść przytoczonego przepisu pozwala wywieść, że skoro uprawnienie wymierzania i nakładania kar pieniężnych (stosownie do art. 13 g ust. 1 - w drodze decyzji administracyjnej) przysługuje w razie stwierdzenia wskazanych naruszeń to znaczy, iż uprawnienie to zależy od wyniku przeprowadzonej kontroli. Tym samym uprawnienie wymierzania i nakładania kar pieniężnych jest związane z uprawnieniem do kontroli pojazdu. Uznać zatem należy, że uprawnienie wymierzania i nakładania kar pieniężnych przysługuje organom Inspekcji Transportu Drogowego tylko wówczas, gdy jednocześnie były one właściwe do przeprowadzenia kontroli. Wskazany wyżej przepis art. 40 c ustawy o drogach publicznych wyraźnie nawiązuje do przepisów o ruchu drogowym. Ponadto art. 50 ustawy o transporcie drogowym, wymieniając wśród zadań Inspekcji kontrolę ruchu drogowego (art. 50 pkt 3) jednoznacznie stanowi, że chodzi o kontrolę ruchu drogowego w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1, tzn. krajowego i międzynarodowego transportu drogowego oraz niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym transport drogowy definiuje jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy określonymi pojazdami samochodowymi (v. art. 4 pkt 1-3), niezarobkowy przewóz drogowy jako przewóz na potrzeby własne (v. art. 4 pkt 4 - 6) a przewóz drogowy jako każdą podróż odbywaną po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy (v. art. 4 pkt 6 a w związku z art. 4 powołanego tam rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i rady z 15 marca 2006 r.). Dodatkowo przepis art. 50 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że kontrola ruchu drogowego w przedstawionym wyżej zakresie dokonywana jest na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z zawartego w ww. dziale V ustawy - Prawo o ruchu drogowym art. 129 a wynika wprawdzie, że inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego przysługują uprawnienia Policji, określone w art. 129 ust. 2, w tym sprawdzanie m.in. wymiarów, masy lub nacisku osi pojazdu znajdującego się na drodze. Podkreślenia wymaga jednak, że przywołany art. 129 a ustawy stanowi jednocześnie, iż przysługujące inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego uprawnienie kontroli ruchu drogowego odnosi się wyłącznie do kierujących pojazdami, którzy wykonują transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Pozwala to stwierdzić, że zakres uprawnień kontrolnych inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego - wskazanych art. 50 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i dookreślonych art. 129 a ustawy Prawo o ruchu drogowym - podlega ograniczeniu do wykonujących transport, o którym mowa w art. 1 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowane przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego mogą być zatem tylko pojazdy, którymi wykonywany jest transport drogowy (krajowy, międzynarodowy) czy niezarobkowy przewóz (krajowy, międzynarodowy) – w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma uprawnienia do przeprowadzenia kontroli, a na podstawie jej wyniku do nałożenia kary pieniężnej także w sytuacji, gdy kontrolowanym pojazdem nie był wykonywany transport drogowy ani niezarobkowy krajowy czy międzynarodowy przewóz drogowy. Powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z regulacjami zawartymi w treści interpretowanych wyżej przepisów. Wbrew wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uprawnień organów Inspekcji Transportu Drogowego do wymierzania i nakładania kar pieniężnych za przekroczenie masy, wymiarów i nacisków na osie - niezależnie od charakteru przejazdu - nie można wywieść z potrzeby zapobiegania destrukcji dróg czy zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Właściwość organów wynikać bowiem musi z przepisów prawa. Wobec powyższego oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 c ustawy o drogach publicznych jest usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne, wobec czego przewóz ten nie był wyłączony spod zakresu kontroli inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższego, ograniczył się do stwierdzenia, iż dla nałożenia kary istotna jest tylko normatywność pojazdu. W kwestii charakteru przewozu nie wypowiedział się także Sąd I instancji. Tymczasem w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, ustalenie czy kontrolowany pojazd wykonywał transport, o którym mowa w art. 1 ustawy o transporcie drogowym, jest okolicznością istotną w sprawie i rzutującą na ocenę właściwości organu do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 c ustawy o drogach publicznych. Poczynione uwagi Sąd I instancji zobligowany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.