II SA/Wa 229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania [...] J. S. od decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przyznania z dniem [...] stycznia 2006 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż J. S. w okresie od dnia [...] grudnia 1981 r. do dnia [...] czerwca 1984 r. odbywał naukę w charakterze [...] w [...] Szkole [...] w Z. Z dniem [...] czerwca 1984 r. wymieniony został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej w [...] Szkole [...] w Z., a rozkazem Dowódcy Wojsk Lotniczych nr [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., z dniem [...] czerwca 1986 r. J. S. został powołany do zawodowej służby wojskowej. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Z., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., przyznał [...] J. S. od dnia [...] grudnia 2006 r. dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia zasadniczego. Przy ustalaniu wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową uwzględniony został okres od dnia przyjęcia zainteresowanego na naukę w [...] w charakterze [...], tj. od [...] grudnia 1981 r. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Dowódca Wojsk Lądowych, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przyznania J. S. z dniem [...] stycznia 2006 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Minister Obrony Narodowej, rozpatrując odwołanie od wydanej decyzji, wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu przysługuje dodatek do uposażenia zasadniczego za długoletnią służbę wojskową. Szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatków do uposażenia zasadniczego określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). Zgodnie z § 24 pkt 5 cytowanego rozporządzenia - według stanu prawnego na dzień [...] stycznia 2007 r. - żołnierzowi zawodowemu przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia po 25 latach służby wojskowej. W myśl § 25 przywołanego rozporządzenia, do okresu uprawniającego do dodatku za długoletnią służbę wojskową uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego; 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej, 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Zgodnie z obowiązującym w okresie pobierania nauki przez J. S. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134 z późn. zm.), na naukę do szkół wojskowych kształcących kandydatów na żołnierzy zawodowych oraz do orkiestr wojskowych mogli być przyjęci - za zgodą przedstawiciela ustawowego - również małoletni, którzy nie ukończyli 17 lat życia, posiadający odpowiednie wartości moralne i polityczne, jeżeli złożyli zobowiązanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej po ukończeniu nauki. W myśl ust. 2 wskazanego przepisu, małoletni przyjęci na naukę, zgodnie z ust. 1, nie byli żołnierzami w czynnej służbie wojskowej do czasu ukończenia 17 lat życia. Po ukończeniu 17 lat życia powoływało się ich do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych, jeżeli zostali uznani za zdolnych do zawodowej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia. Z dokumentów ewidencyjnych wynika, że [...] J. S. rozpoczął pełnienie czynnej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 1984 r. Dlatego, zdaniem organu, przy ustalaniu wysokości dodatku za długoletnią służbę należało uwzględnić okres czynnej służby wojskowej od dnia [...] czerwca 1984 r., a nie - jak to uczynił Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w Z., od dnia przyjęcia zainteresowanego na naukę w [...] w charakterze małoletniego [...], tj. od [...] grudnia 1981 r. Uwzględniając okres czynnej służby od [...] czerwca 1984 r., organ stwierdził, że [...] J. S. na dzień [...] stycznia 2007 r. posiadał prawo do dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 20% kwoty należnego uposażenia zasadniczego. Zatem decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie przyznania [...] J. S. od dnia [...] grudnia 2006 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia zasadniczego została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W ocenie organu została spełniona przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkująca nieważnością tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. powyższej decyzji zarzucił: 1) naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.) w związku z § 24 pkt. 3 i z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przepisy te mogą stanowić podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek w nim wskazany, pomimo iż przepis ten wskazuje jedynie na to, iż taki dodatek przysługuje, 2) naruszenie norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ niewłaściwy, gdyż organem wyższego rzędu nad Dowódcą Wojsk Lądowych jest Szef Sztabu Generalnego WP, nie zaś Minister Obrony Narodowej, 3) naruszenie norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., polegająca na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. W skardze skarżący wskazywał na nieprecyzyjne uzasadnienie wydanych decyzji, podkreślił, iż jako [...] w okresie od [...] grudnia 1981 r. do [...] czerwca 1984 r. pełnił służbę wojskową w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego lub co najmniej odbywał przeszkolenie wojskowe. Świadczą o tym świadectwo służby i opinia służbowa, znajdujące się w teczce jego akt personalnych. W ocenie skarżącego, organ nie wykazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz nie dostrzegł, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zarzucając powyższe, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należy z organem, iż wydana w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. o przyznaniu [...] J. S. od dnia [...] grudnia 2006 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia zasadniczego dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością i dlatego objęte niniejszą skargą decyzje nadzorcze są prawidłowe. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu dodatku organ wyższego stopnia stwierdził, iż z naruszeniem przepisów w sprawie dodatków od uposażenia, do okresu służby wojskowej [...] J. S. został zaliczony okres jego nauki w charakterze [...] w [...] Szkole [...] i naruszenie to organ nadzoru uznał za rażące. W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek za długoletnią służbę wojskową. Uprawnienie to zostało uszczegółowione postanowieniami § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), w myśl którego - według stanu prawnego na dzień [...] stycznia 2007 r. - żołnierzowi przyznaje się po 25 latach służby wojskowej dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 25 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego. W myśl § 25 przywołanego rozporządzenia, do okresu uprawniającego do dodatku za długoletnią służbę wojskową uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego; 3) odbywania : a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej; 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Zasadnie organ podnosi, iż katalog wymienionych wyżej form pełnienia służby, uwzględnionych do okresów służby wojskowej, od których zależy wysokość przyznawanego dodatku za długoletnią służbę wojskową jest zamknięty i brak jest uzasadnienia do wliczenia poza wymienionymi, innych okresów do służby wojskowej. Skarżący J. S. rozkazem dziennym nr [...] Komendanta [...] Szkoły [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. został przyjęty z dniem [...] grudnia 1981 r. na naukę w [...] w charakterze [...]. Wymienionego zaliczono do stanu ewidencyjnego [...] oraz ujęto we wszelkiego rodzaju zaopatrzeniu, z dniem przybycia. W czasie przyjęcia na naukę w [...] J. S. ur. [...], miał ukończone 16 lat. Zgodnie z obowiązującym w okresie pobierania tej nauki art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1970 r. Nr 16, poz. 134 ze zm.) - na naukę do szkół wojskowych kształcących kandydatów na żołnierzy zawodowych oraz do orkiestr wojskowych mogli być przyjęci - za zgodą przedstawiciela ustawowego - również małoletni, którzy nie ukończyli 17 roku życia. Małoletni przyjęci na naukę nie byli żołnierzami w czynnej służbie woskowej do czasu ukończenia 17 lat życia. Po ukończeniu 17 lat życia byli powoływani do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych, jeżeli zostali uznani za zdolnych do zawodowej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia. Pomimo, iż powyższa regulacja stwarzała możliwość powołania małoletniego po ukończeniu 17 roku życia do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, skarżący, co jest bezsporne, został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 1984 r., zaś rozkazem Dowódcy Wojsk Lotniczych nr [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., z dniem [...] czerwca 1986 r. powołano go do zasadniczej służby wojskowej. Z powyższego wynika, iż J. S. pełnił służbę wojskową, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową od dnia [...] czerwca 1984 r., co z kolei oznacza, że na dzień [...] grudnia 2006 r., od którego to dnia przyznany mu został dodatek w wysokości 25% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, nie posiadał on co najmniej 25 lat służby wojskowej. Potraktowanie przez organ przyznający dodatek okresu nauki skarżącego w [...] jeszcze przed ukończeniem przez niego 17 lat życia, jako okresu pełnienia służby wojskowej pozostawało w wyraźnej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego małoletni przyjęci na naukę do orkiestr wojskowych nie są żołnierzami w czynnej służbie wojskowej do czasu ukończenia 17 lat życia. Brak też było podstaw do przyjęcia, że po ukończeniu 17 lat życia skarżący został powołany do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Z akt personalnych skarżącego nie wynika, aby taki rozkaz został wydany. W myśl art. 64 obowiązującej w tym okresie ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do czynnej służby wojskowej w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych mogły być powołane na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się osoby, które posiadały określone w tym przepisie warunki, odpowiedni wiek i wykształcenie oraz złożyły zobowiązanie do pełnienia służby wojskowej po zakończeniu szkoły lub kursu. Jak już wyżej podano, z akt personalnych nie wynika, aby do powołania J. S. do służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego doszło. Nie było też podstaw do przyjęcia, że nauka w [...] była okresem odbywania przeszkolenia wojskowego, który uwzględnia się przy ustalaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1979 r. Nr 18, poz. 111 ze zm.) - według stanu prawnego obowiązującego w 1981 r. - obowiązek służby wojskowej polegał m.in. na odbywaniu zajęć wojskowych oraz przeszkoleniu wojskowego, przy czym dotyczył on absolwentów szkół wojskowych oraz żołnierzy rezerwy. Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, iż załączone do skargi świadectwo służby oraz opinia, w których podano, iż J. S. pełnił czynną służbę wojskową od [...] grudnia 1981 r., nie potwierdzają rzeczywistego stanu rzeczy. Wobec powyższych ustaleń, Minister Obrony Narodowej prawidłowo uznał, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Wbrew twierdzeniom skargi wada decyzji o przyznaniu dodatku w podanej wysokości nie polega na różnicy w wykładni prawa, lecz na wydaniu decyzji wbrew przesłankom wskazanym w przepisie § 24 rozporządzenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczął organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, tj. Dowódca Wojsk Lądowych. Zarzut skarżącego, iż organem wojskowym wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia wniesionego przez niego odwołania był Szef Sztabu Generalnego, a nie Minister Obrony Narodowej, nie jest zasadny. W związku z treścią art. 188 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy pozostawało w mocy do czasu zastąpienia przepisami wydanymi na podstawie wskazanej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2005 r. Nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane, nie została też ona uregulowana wprost w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Natomiast w ustawie z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 ze zm.), w art. 1 ust. 1 stanowi się, iż Minister Obrony Narodowej jest naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie obronności państwa. Minister Obrony Narodowej wykonuje swoje zadania przy pomocy Ministerstwa Obrony Narodowej, w skład którego wchodzi Sztab Generalny Wojska Polskiego. W myśl art. 2 wskazanej ustawy, do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy m.in. wykonywanie uprawnień naczelnego organu administracji państwowej w stosunku do terenowych organów administracji wojskowej i innych organów wojskowych (pkt 21). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego dowodzi w imieniu Ministra Obrony Narodowej Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju. Podlega on bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, jest najwyższym pod względem pełnionej funkcji żołnierzem w czynnej służbie wojskowej (art. 7 ust. 1 i 2 ). Z powyższego wynika, iż funkcja Szefa Sztabu Generalnego nie została wykreowana w sensie instancyjnym, ale w znaczeniu funkcjonalnym dla odciążenia Ministra Obrony Narodowej od przekazanych mu ustawą zadań. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie jest zatem organem administracji wojskowej, bo jak wynika z ustawy o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej wykonuje on zadania w imieniu Ministra Obrony Narodowej. W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej jest zatem organem wojskowym wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do rozpatrywania odwołań wniesionych od decyzji organów wojskowych właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie można także podzielić stwierdzenia skarżącego, iż decyzja o przyznaniu dodatku wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Okoliczność, iż skarżący nie pobiera już spornego dodatku, jest emerytem wojskowym, nie powoduje nieodwracalnego skutku prawnego. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, iż decyzja o przyznaniu dodatku nie ma wpływu na jego sytuację prawną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.