I SA/Wa 1826/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi G.B. na działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyrażone w pismach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2008 r. nr [...] postanawia: odrzucić skargę. G.B. pismem z dnia 8 listopada 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyrażone poprzez pisma z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] i z dnia [...] września 2008 r., nr [...] dotyczące wygaśnięcia mandatu rektora [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Departament Organizacji Szkół Wyższych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w trakcie analizy dokumentów dokonywanej w ramach postępowania prowadzonego w innej sprawie powziął wiadomość, że pełniąca funkcję rektora [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z. prof. dr hab. G.B. nie jest zatrudniona w tej uczelni jako podstawowym miejscu pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor Departamentu Organizacji Szkół Wyższych zwrócił się do Rektora Wyższej Szkoły [...] w Z. o wyjaśnienie powyższej kwestii, informując, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., rektorem uczelni niepublicznej może być osoba posiadająca co najmniej stopień naukowy doktora zatrudniona w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Odpowiadając na powyższe pismo Rektor Wyższej Szkoły [...] w Z. - prof. dr hab. G.B. potwierdziła fakt, że we wrześniu 2007 r. wskazała ona Akademię [...] w P. jako podstawowe miejsce pracy. W tej sytuacji Dyrektor Departamentu Organizacji Szkół Wyższych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. poinformował, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym rektorem uczelni niepublicznej może być osoba posiadająca co najmniej stopień naukowy doktora zatrudniona w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Każdy z tych warunków jest obligatoryjny i musi być spełniony, zarówno w momencie powołania rektora, jak i w całym okresie trwania jego kadencji. W piśmie tym wywiedziono, że z chwilą złożenia oświadczenia wskazującego, jako podstawowe miejsce pracy Akademię [...] w P. wygasł mandat rektora [...] Wyższej Szkoły [...] w Z.. W piśmie tym podkreślono, że działanie osoby nieuprawnionej jako organu administracji publicznej, w tym przypadku rektora, powoduje nieważność wszelkich podjętych decyzji administracyjnych, postanowień i uniemożliwia rozpatrzenie złożonych w Departamencie wniosków o nadanie uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku. Niepodanie natomiast faktu wygaśnięcia mandatu rektora do publicznej wiadomości, będzie miało dla zawieranych po wygaśnięciu mandatu umów cywilnoprawnych, skutki określone w kodeksie cywilnym. Zaznaczono ponadto, że statut uczelni nie zawiera regulacji umożliwiającej zwołanie posiedzenia senatu przez inną osobę niż osobę powołaną do pełnienia funkcji rektora. Statut nie wskazuje także osoby, która pełni funkcję rektora w przypadku zwolnienia stanowiska. Zgodnie z regulacjami statutowymi nie jest możliwe zwołanie posiedzenia senatu przez inną osobę niż rektor uczelni. W sytuacji braku urzędującego rektora niemożliwym staje się powołanie nowego rektora i tym samym uczelnia staje się osobą prawną nieposiadąjącą organu uprawnionego do reprezentacji. W zaistniałej sytuacji konieczne jest więc ustanowienie przez sąd kuratora dla uczelni, która nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów (art. 42 § 1 k.c.). W pismach z dnia [...] sierpnia 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rektor [...] Wyższej Szkoły [...] w Z. wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż jej mandat rektora wygasł w dniu złożenia oświadczenia wskazującego Akademię [...] w P. jako pierwsze miejsce pracy. Zdaniem Rektora przepis art. 72 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym określa jedynie wymogi jakie musi spełniać osoba, która zamierza zostać rektorem uczelni. Przepis ten, ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie stanowi, że w przypadku wyboru na stanowisko rektora osoby, która nie spełnia wymagań określonych w art. 72 ust. 2, mandat rektora wygasa. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Departamentu Organizacji Szkół Wyższych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że w związku z niespełnieniem przez prof. G.B. warunku określonego w art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wygaśnięciem mandatu, stała się ona osobą nieuprawnioną do reprezentowania [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z.. Wskazano jednocześnie, że zgodnie z art. 129 ust. 5 powołanej ustawy do wygaśnięcia mandatu organu jednoosobowego uczelni niepublicznej z powodu podjęcia dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej bez uzyskania wcześniejszej zgody właściwego organu kolegialnego uczelni stosuje się przepis art. 129 ust. 1 i 2 tej ustawy, o ile statut uczelni nie stanowi inaczej. Statut [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z. nie reguluje kwestii dotyczących wygaśnięcia mandatu jednoosobowego, czy członka organu kolegialnego. Powyższe oznacza, że do wskazanej uczelni mają bezpośrednie zastosowanie przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r.- art. 129 ust. 2 w związku z art. 129 ust. 5. Zaznaczono ponadto, że do uczelni niepublicznej nie stosuje się przepisu art. 129 ust. 3 i 4 ustawy, które mają zastosowanie jedynie do organów uczelni publicznych. Podkreślono, że w związku z brakiem statutowych regulacji mandat rektora wskazanej wyżej uczelni niepublicznej wygasł na zasadach ogólnych, tj. z chwilą spełnienia się ustawowo określonych warunków. Do wygaśnięcia mandatu rektora uczelni niepublicznej nie jest konieczne pisemne stwierdzenie tego faktu. Mandat wygasa wskutek zaistnienia określonych okoliczności. Ewentualne potwierdzenie wygaśnięcia mandatu będzie miało charakter jedynie deklaratoryjny. W tej sytuacji Rektor [...] Wyższej Szkoły [...] pismem z dnia 8 września 2008 r. wezwała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa polegającego jej zdaniem na bezprawnym i bezpodstawnym podejmowaniu działań nadzorczych w stosunku do niej jako Rektora [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z.. Rektor podniosła, że dokonana interpretacja prawna art. 72 ust. 2 i art. 129 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nosi znamiona dowolności, albowiem żaden z powyższych przepisów, ani też żaden inny przepis ustawy nie przewiduje wygaśnięcia mandatu jednoosobowego organu niepublicznej uczelni wyższej, jako skutku niespełnienia wymogu pozostawania na tzw. pierwszym etacie w uczelni, w której wykonuje się mandat jednoosobowego organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze G.B. zarzuciła Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego błędną interpretację art. 72 ust. 2 i art. 129 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu objęcia mandatu rektora [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z. na obecną kadencję, tj. w dniu 31 sierpnia 2006 r. spełniała wszystkie warunki określone w art. 72 ust. 2 powołanej ustawy, konieczne do objęcia mandatu rektora, w tym również wymóg pozostawania w stosunku zatrudnienia w tej uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Mogła więc skutecznie objąć mandat rektora na 4 – letnią kadencję obejmującą okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2009 r. W ten sposób - w ocenie skarżącej - znalazła się ona w dwóch stosunkach prawnych - w stosunku pracy oraz związanym z nim stosunku o charakterze organizacyjnym (w istocie administracyjnym), którego przedmiotem jest sprawowanie mandatu rektora. G.B. zaznaczyła, że wystąpiła do sądu pracy z pozwem o ustalenie na drodze sądowej, że jej prawa i obowiązki pracownicze, związane ze wspomnianym stosunkiem organizacyjnym, pozostają w mocy. Sąd pracy orzekł jednakże, że istotą sporu nie jest w niniejszej sprawie stosunek między skarżącą a jej pracodawcą, lecz stosunek między nią a organem nadzorującym uczelnie wyższe, tj. Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego i z tego względu uznał się za nieupoważniony do rozstrzygania takich sporów. Skarżąca wskazała, że poza sporem jest, iż w dniu 23 listopada 2006 r. zdecydowała się złożyć oświadczenie zawierające wskazanie Akademii [...] w P. jako pierwszego miejsca pracy. W jej ocenie jednakże ustawowy wymóg wskazania pierwszego miejsca pracy przez nauczyciela akademickiego nie pociąga za sobą żadnych istotnych konsekwencji prawnych i sprowadza się do tego, co określa się mianem "afiliacji". Jej znaczenie polega na tym, że na podstawie oświadczeń o pierwszym miejscu zatrudnienia można pośrednio określić pozycję danej uczelni w rankingu uczelni. G.B. podniosła ponadto, że przepis art. 72 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym określa tylko i wyłącznie warunki, które trzeba spełnić, aby objąć mandat rektora uczelni niepublicznej. Nie określa on natomiast konsekwencji prawnych na wypadek, gdy dana osoba, która objęła mandat, w trakcie jego sprawowania przestanie spełniać warunki w tym przepisie określone. W szczególności z przepisu tego nie wynika, że w przypadku, gdy dana osoba, która zgodnie z prawem objęła ten mandat, przestanie następnie spełniać wymóg zatrudnienia w tejże uczelni jako jej podstawowym miejscu pracy, traci mandat z mocy prawa, a więc że jej stosunek prawny o charakterze organizacyjnym, związany akcesoryjnie ze stosunkiem zatrudnienia, w takiej sytuacji wygasa. Zdaniem skarżącej ani powołany przepis, ani przepis art. 129, ani żaden inny przepis ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. nie określa takiego skutku zaprzestania spełniania wymagań koniecznych dla sprawowania mandatu rektora. Zestawienie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. z licznymi przepisami tzw. prawa elektoralnego (np. ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików itd.) prowadzi do wniosku, że wygaśnięcie mandatu w trakcie pełnienia funkcji, czy w trakcie kadencji danego organu, może nastąpić tylko na podstawie wyraźnego przepisu prawa, określającego taki skutek zaprzestania spełniania ustawowych wymogów sprawowania mandatu. W ocenie skarżącej złożenie przez daną osobę po objęciu mandatu rektora uczelni niepublicznej oświadczenia, że podstawowym miejscem pracy jest inna uczelnia, niż ta w której sprawuje mandat jednoosobowego organu nie oznacza, że traci ona ex lege ten mandat. Co najwyżej popada w konflikt z przepisem art. 72 ust. 2, co otwiera Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego drogę do stosowania przewidzianych prawem środków nadzoru, w tym i do odwołania rektora. Środków takich, jak dotąd organ nadzoru nie zastosował, a ograniczył się do stwierdzenia, że mandat skarżącej wygasł. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że ani nie podjęła się wykonywania żadnego dodatkowego zatrudnienia, ani nie wykonywała zatrudnienia w ramach stosunku pracy w innej uczelni niż [...] Wyższa Szkoła [...] w Z. oraz Akademia [...] w P., nie prowadzi i nie prowadziła też żadnej działalności gospodarczej. Tym samym nie zgadza się z twierdzeniem, że utraciła mandat na podstawie art. 129 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Skarżąca podkreśliła, że chodzi jej w szczególności o rozstrzygnięcie, czy czynności przez nią podjęte w charakterze osoby pełniącej mandat jednoosobowego organu [...] Wyższej Szkoły [...] im. [...] w Z., w tym podpisane przez nią dyplomy, są ważne. W świetle powyższego G.B. wniosła o orzeczenie, że jej mandat jako rektora nie wygasł. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie wskazując, że stroną postępowania nie jest G.B., lecz [...] Wyższa Szkoła [...] im. [...] w Z., której rektorem na dzień wniesienia skargi był dr hab. T.Z.. Wnosząc zaś o oddalenie skargi Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaznaczył, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w ustaleniu faktu niewygaśnięcia jej mandatu jako rektora [...] Wyższej Szkoły [...] w Z.. Zdaniem organu nikt nie może mieć interesu prawnego w tym, aby pełnić określoną funkcję. Na istnienie interesu prawnego po stronie G.B. nie wskazuje również podnoszony argument dotyczący ważności podpisanych przez skarżącą dyplomów. Nikt bowiem nie kwestionuje powyższych czynności, a ponadto interes prawny w ustaleniu ważności dyplomów leży po stronie uczelni lub samych absolwentów. Organ zaznaczył ponadto, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest organem uprawnionym do stwierdzania wygaśnięcia mandatu rektora uczelni niepublicznej jaką jest [...] Wyższa Szkoła [...] w Z.. Przepis art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. wskazuje Ministra jako organu właściwego w tych sprawach, ale jedynie w odniesieniu do rektorów uczelni państwowych. Zdaniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wszelkie zakwestionowane przez skarżącą pisma miały charakter interpretacji prawa i nie wywierały żadnych skutków prawnych ani w obszarze stosunku pracy, ani stosunku organizacyjnego jaki łączy skarżącą z jej pracodawcą i organem nadzorującym. W sprawie wygaśnięcia mandatu rektora uczelni niepublicznej właściwym jest wyłącznie organ wskazany w jej statucie, jako właściwy do reprezentowania uczelni w sprawie obsady stanowiska rektora. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podtrzymał ponadto stanowisko, że wymagania określone w art. 72 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym muszą być respektowane przez rektora w całym okresie sprawowania mandatu. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego niewłaściwej interpretacji art. 129 powołanej ustawy organ wskazał, że fakt przeniesienia podstawowego miejsca pracy jest tożsamy z podjęciem dodatkowego zatrudnienia, o którym stanowi art. 129 ust. 2. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne i oczywiste, że zaskarżone pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] września 2008 r. nie są decyzjami administracyjnymi, ani postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym albo egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a.". Nie są też aktami prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, ani aktami nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącej zakwalifikował zaskarżone pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jako inne czynności lub akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W tym też aspekcie należało dokonać sprawdzenia spełnienia warunków, od których uzależniona jest dopuszczalność skargi, jako wniesionej na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akty i czynności z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie służy żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni, od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W tym przypadku trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że odpowiedzi na przychodzące od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pisma, zaskarżone niniejszą skargą, udzielał Rektor [...] Wyższej Szkoły [...] w Z.. Pisma z dnia 8 sierpnia 2008 r., 15 sierpnia 2008 r., będące odpowiedzią na zaskarżone niniejszą skargą pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, sygnowała pieczęcią rektora i sporządzała na drukach z logo i nazwą uczelni prof. G.B.. Nie może budzić wątpliwości, że odpowiedzi na zaskarżone pisma prof. G.B. sporządzała jako organ uczelni – rektor, a nie we własnym imieniu. Skargę do Sądu prof. G.B. wniosła imieniem własnym, już nie jako organ uczelni. Skargi tej nie poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stanowiącym – jak zostało wyżej wykazane - wymóg jej dopuszczalności. W żadnym stadium postępowania prof. G.B. nie występowała w imieniu własnym, korespondencję z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego prowadził organ (rektor) uczelni niepublicznej, także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował do Ministra Szkolnictwa Wyższego i Nauki rektor, a nie prof. G.B. we własnym imieniu. Jest to oczywiście konsekwencją przekonania skarżącej, że jej mandat rektora nie wygasł, lecz ma to też i tę konsekwencję, że skarżąca wnosząc skargę do sądu we własnym imieniu, nie wyczerpała trybu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a odrzucił skargę.