IV SA/Wa 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło w pkt 1.3 i 1.6 decyzję Prezydenta Miasta O., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], ustalającą na wniosek B. i J. K., zwanych dalej "inwestorami" warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w piwnicy na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] oraz zjazdu z ul. [...] na w/w nieruchomość położoną w O. i w tym zakresie orzekło we własnym zakresie, w pozostałym zakresie natomiast utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołania od tej decyzji złożyli inwestorzy oraz B. i J. C., zwani dalej "skarżącymi". Rozpoznając odwołania SKO podniosło, że w decyzji Prezydenta ustalono wskaźnik zabudowy jako średni z obszaru analizowanego w wysokości 0,32, nie określono jednakże wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy pozwala na określenie powierzchni biologicznie czynnej, bowiem jak wynika z analizy wskaźnik zabudowy dla poszczególnych działek kształtuje się od 0,13 do 0,5 przy czym średni wskaźnik wynosi 0,32. Powyższe oznacza, iż powierzchnia biologicznie czynna kształtuje się w przedziale 0,87 do 0,5, tym samym średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej będzie wynosił 0,68 przy średnim wskaźniku zabudowy z obszaru analizowanego wynoszącym 0,32. Mając na względzie w/w parametry wynikające z analizy a także wielkość działki, na której planowana jest nowa zabudowa oraz uznając zasadność wniosku inwestora odnoszącego się do zmiany wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy SKO ustaliło, iż minimalna powierzchnia działki winna wynosić nie mniej niż 0,5 tj. nie mniej niż 50 %. Organ podniósł przy tym, iż przy tak niedużej powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, gdy z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują również nieruchomości gdzie wskaźnik zabudowy kształtuje się w wysokości 0,36 i powyżej, należy przychylić się do wniosku inwestora i dokonać zmiany w/w wskaźnika poprzez jego ustalenie - do 0,36. Ponadto, mając na uwadze fakt, że dach został określony jako wielopołaciowy, co może wiązać się z różnym kątem nachylenia połaci dachowych oraz mając na uwadze wskazania zawarte w pkt "kąt nachylenia dachu" analizy, należało dokonać zmian zapisu pkt. 1.6 decyzji organu I instancji poprzez określenie, iż kąt nachylenia głównych połaci dachowych winien wynosić 35° w nawiązaniu do budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], co odpowiada zapisom zawartym w analizie, natomiast pozostałe połacie dachu winny mieć kąt nachylenia w przedziale od 25°- 40° - co odpowiada kątom nachylenia dachów występujących najczęściej w obszarze analizowanym. W nawiązaniu do pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniach SKO podniosło, co następuje. Kwestie dotyczące nasłonecznienia oraz braku zgody skarżących na przybliżenie projektowanego budynku do granic ich działki nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, bowiem elementy te badane są w trakcie postępowania o wydanie decyzji budowlanej. Na tym bowiem dopiero etapie inwestor jest zobligowany do przedłożenia konkretnego projektu budowlanego a zatem dopiero w postępowaniu w sprawie wydania decyzji budowlanej można oceniać spełnienie m.in. warunku dostatecznego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również oceniać spełnienie wymogów zachowania stosownych odległości od granic nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta oraz analizy obszaru wynika, że linia zabudowy została wyznaczona w oparciu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). Odstępstwo to zostało w sposób szczegółowy i prawidłowo uzasadnione w decyzji organu I instancji. SKO wyjaśniło przy tym, iż pod pojęciem "linia zabudowy" czy też użytym w § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia terminie "obowiązująca linia zabudowy" należy rozumieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym powinna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy tym samym określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy - Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją od granic nieruchomości. Powyższe nie oznacza zatem, iż inwestor planowany budynek mieszkamy ma realizować wzdłuż wytyczonej przez organ linii, a zatem może się zdarzyć, iż inwestor zaplanuje budynek znacznie odsunięty od linii zabudowy w głąb działki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, kwestionując decyzję w zakresie odnoszącym się do wyznaczenia linii zabudowy. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy naruszając art. 77 i 107 kpa nie przeprowadził w zaskarżonej decyzji analizy możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie § 1 - 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując z nieuzasadnionych względów, iż prawidłowe jest w niniejszej sprawie wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia. Skarżący stwierdzili również, że analiza dokonana przez SKO wskazuje, iż organ ten poszukuje w kwestii ustalenia obowiązującej linii zabudowy możliwości uwzględnienia wniosku inwestora, nawiązując przy tym nie do wspólnej linii zabudowy na działkach sąsiednich, lecz do linii zabudowy piwnicy, wejścia do budynku i tarasu. Skarżący podnieśli również, iż w ich ocenie przyjęta w zaskarżonej decyzji obowiązująca linia zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora narusza przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem ze względu na powierzchnię działki skarżących powoduje m. in. zakłócenia w dostępie do światła dziennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 czerwca 2009 r. skarżący wskazali w szczególności, że ich budynek posiada 2 balkony na parterze i na piętrze wysunięte od elewacji budynku o 1,05 metra. Linia zabudowy ustalona przez organ wychodzi jeszcze metr poza balkon. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy wykazały, że planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanym dalej "rozporządzeniem". Stosownie do art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Z powyższego wynika, iż planowana nowa zabudowa jest w sposób wszechstronny zdeterminowana charakterem zabudowy sąsiedniej. Podkreślania wymaga, iż stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa w praktyce towarzyszą wątpliwości sprowadzające się do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Skarżący kwestionują prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy w związku z powyższym wskazać, że zgodnie z §4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ustępem drugim cytowanego paragrafu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie z ustępem trzecim, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zgodnie z ustępem czwartym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustęp czwarty paragrafu czwartego rozporządzenia stwarza organowi pewien zakres uznania administracyjnego, na co zasadnie zwróciło uwagę SKO. Przepis mówi o tym, że można ustalić linię zabudowy inaczej niż to wskazano w trzech ustępach poprzedzających, o ile wynika to z przeprowadzonej przez organ analizy. Uznaniowość organu wynika z faktu, że rozporządzenie nie wskazuje, co konkretnie winno wynikać z analizy, aby przepis mógł znaleźć zastosowanie. Oczywistym jest jednak, że uznaniowość ta nie jest równoznaczna z dowolnością organu w ustalaniu linii zabudowy. Zastosowanie art.4 ust.4 rozporządzenia musi mieć przekonujące podstawy w analizie stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Z części graficznej i opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez Prezydenta wynikają następujące wnioski: (-) linia zabudowy występująca na działkach budowlanych położonych po tej samej stronie, co teren inwestycji stronie ulicy [...] jest zróżnicowana, (-) na obszarze tym występują zatem zarówno budynki posadowione w linii zabudowy takiej jaką wyznaczono dla obecnie planowanej inwestycji, tj. w linii bliższej pasa drogowego (w szczególności działki nr [...]), jak i budynki posadowione w linii zabudowy dalszej od pasa drogowego (działki nr [...] oraz nr [...]), (-) w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, oddzielonym od niego jedynie budynkiem posadowionym na działce nr [...], charakteryzującym się linią zabudowy bardziej oddaloną od pasa drogowego, posadowiony jest zwarty kompleks czterech budynków charakteryzujący się linią zabudowy taką, jaka została ustalona dla planowanej inwestycji (wspomniane wyżej działki nr [...]). Nie można zatem uznać, że przy ulicy [...] obowiązuje jedna linia zabudowy, której prostym przedłużeniem mogłaby być, na podstawie §4 ust.1 rozporządzenia, linia zabudowy ustalona dla planowej inwestycji. Organ nawiązał do linii zabudowy ukształtowanej zabudową wzniesioną na działkach nr [...], co uznać należy to za rozwiązanie dopuszczalne w świetle §4 ust.4 rozporządzenia. Okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zdecydowanie przeważa linia zabudowy taka jaką wyznaczono dla danej inwestycji, a jednocześnie, co wynika z mapy, linia tarasu (balkonu) budynku bliźniaczego posadowionego na działce nr [...] (wejście do budynku w zasadzie pokrywa się z tą linią, uznać należy za okoliczność uzasadniającą odstępstwo. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.