VIII SA/Wa 89/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty produktowej oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 89/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art.127 § 2 w związku z art.17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 46 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie wojewódzkim( DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych( DZ.U z 2001 roku, nr 79, poz.856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez ,,[...]’’ spółkę z o.o. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 roku wymierzającej wymienionej spółce opłatę produktową za 2007 rok w kwocie [...] zł i zobowiązującej do wpłaty nie wniesionej części opłaty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2008 roku ,, [...]’’ spółka z o.o. przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] sprawozdanie roczne o ilości opakowań wprowadzonych na rynek krajowy i wysokości należnej opłaty produktowej. Spółka w 2007 roku wprowadziła na rynek krajowy [...] kg opakowań z tworzyw sztucznych i [...] kg opakowań z papieru i tektury, nie poddając ich ani odzyskowi, ani recyklingowi. Zdaniem spółki wysokość należnej z tego tytułu opłaty produktowej za 2007 rok wyniosła [...] zł i opłata w tej wysokości została uiszczona. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, nr [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył ,, [...]’’ spółka z o.o. opłatę produktową za 2007 rok w kwocie [...] zł i zobowiązał do wpłaty nie wniesionej opłaty w wysokości [...] zł z odsetkami. ,, [...]’’ spółka z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż nie spełniła obowiązku recyklingu 20% odpadów opakowaniowych i dlatego naliczyła i odprowadziła dobrowolnie opłatę z tego tytułu. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił również opłatę za brak odzysku 50 % opakowań. Zdaniem odwołującego takie sumowanie zobowiązań w tym zakresie jest sprzeczne z ustawą o odpadach, jak i z ustawą o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. W ocenie odwołującego art.3 ust.3 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach w związku z art. 2 pkt 7 i 10 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami jednoznacznie wynika, że recykling wchodzi w pojęcie odzysku i stanowi jeden z jego rodzajów. Opłaty więc nie mogą być za ten sam obowiązek naliczane podwójnie. W ocenie organu odwoławczego stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej( DZ.U z 2007 roku, nr 90, poz. 607 ze zm.) dalej jako ustawa, w związku z art. 3 ust.3 pkt 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach( DZ.U z 2007 roku, nr 39, poz. 251 ze zm.), dalej jako ustawa o odpadach, pod pojęciem ,,odzysku’’ rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części lub prowadzące do odzyskania z substancji materiałów lub energii i ich wykorzystania. W myśl art. 2 pkt 10 ustawy w związku z art. 3 ust.3 pkt 14 ustawy o odpadach pod pojęciem ,, recyklingu’’ rozumie się taki odzysk, który polega na powtórnym przetworzeniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling, z wyjątkiem odzysku energii. Zdaniem organu porównanie tych definicji pozwala uznać, że recykling jest szczególnym rodzajem odzysku. Każdy recykling jest odzyskiem, nie każdy natomiast odzysk stanowi recykling. Następnie organ podnosił, że zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Zgodnie z art. 12 ust.2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.3, jest obowiązany do wpłacana opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie, w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku 2) recyklingu. W sytuacji gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w zakresie odzysku lub recyklingu powinien zostać obciążony opłatą produktową obliczoną oddzielnie dla odpadów nie poddanych- pomimo istniejącego obowiązku- odzyskowi lub recyklingowi. ,,[...]’’ spółka z o.o. nie przeprowadziła ani odzysku( np. poprzez odzyskanie energii), ani recyklingu odpadów wprowadzanych na rynek krajowy, jednakże opłatę produktową naliczyła jedynie z tytułu niewykonania drugiego z obowiązków. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 roku w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu (DZ.U nr 103, poz. 872), roczne poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych wynosiły w 2007 roku 50% - w przypadku opakowań razem, 25% w przypadku recyklingu z tworzyw sztucznych oraz 48% w przypadku recyklingu z opakowań z papieru i tektury. W związku z tym w ocenie organu ,, [...]’’ spółka z o.o. powinien wnieść opłatę produktową obliczoną łącznie za nieprzeprowadzenie: 1) odzysku 50% opakowań łącznie- w tym wypadku 50% z [...] kg; 2) recyklingu 25% opakowań z tworzyw sztucznych – w tym wypadku 25% z [...] kg; 3) recyklingu 48% opakowań z papieru i tektury – w tym wypadku 48% z [...] kg. Wysokość stawek opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia odzysku opakowań obowiązujących w 2007 roku ustalana jest na podstawie wzoru zamieszczonego w załączniku nr 5 do ustawy. Obliczona na jego podstawie wysokość opłaty produktowej za nieprzeprowadzenie odzysku, z uwzględnieniem stawek ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2006 roku w sprawie stawek opłat produktowych (DZ.U nr 225, poz. 1645) wynosi łącznie [...] zł. Wysokość opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia recyklingu odpadów ustala się na podstawie wzoru zawartego w pkt 3 objaśnień do działu 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 listopada 2006 roku w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (DZ.U nr 226, poz.1654). W przypadku odpadów z tworzyw sztucznych opłata ta wynosi [...] zł, a w przypadku odpadów z papieru i tektury [...] zł. Tak więc łączna opłata produktowa za 2007 rok wynosi [...] zł. Skoro ,, [...]’’ spółka z o.o. zapłaciła część należnej opłaty produktowej do zapłaty pozostała kwota [...] zł wraz z odsetkami. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła ,, [...]’’ spółka z o.o. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji naruszają prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w decyzjach przepisów, a w szczególności obrazę art. 3 ust.2 i ust.2a oraz art. 12 ust.2 ustawy. Ponadto przy sposobie naliczania opłaty produktowej zastosowano błędną interpretację z pominięciem treści art.3 ust.2 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (DZ.U nr 62, poz. 628 ze zm.). W ocenie skarżącej ustawa z 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami w treści art. 3 ust.2 w sposób wyraźny wyłącza zastosowanie określonych w załączniku nr 4 do ustawy poziomów odzysku i recyklingu do odpadów opakowaniowych, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy. Odpady opakowań będące przedmiotem obu zaskarżonych decyzji są właśnie w poz. 1 i 4 załącznika nr 1 do ustawy. Zastosowanie więc przez organy orzekające normy z załącznika nr 4 było błędne i nie mogło mieć zastosowania. Dalej skarżąca podnosiła, że normę dla odpadów powstałych poprzez wprowadzenie na terytorium kraju produktów w opakowaniach występujących w działalności spółki ,, [...] ’’określa wprost ustawa w art.3 ust.2a przewidując obowiązek osiągnięcia w terminie do [...] grudnia 2007 roku poziomu 50 % odzysku odpadów, a w terminie do [...] grudnia 2014 roku- 60 % poziomu odzysku odpadów. W powyższej sytuacji tylko taki, określony w tej ustawie obowiązek opłat może być przedmiotem oceny w świetle art. 12 ustawy. Niedopuszczalnym jest rozszerzenie tego obowiązku jakimikolwiek przepisami wykonawczymi, czy też stosowanie wykładni rozszerzającej. Naliczanie więc, jak to uczyniono, osobno opłaty za odzysk całości odpadów, a następnie za recykling części tych samych odpadów jest w ocenie skarżącej bezpodstawne. Ponoszenie opłat za brak recyklingu określonej części odpadów jest ponoszeniem opłaty za brak w tej części odzysku. Gdyby zastosować metodę sumowania opłat za odzysk i recykling jakie zastosowały organy, to w skrajnych przypadkach przy uwzględnieniu poziomów określonych np. w załączniku nr 4a do ustawy przedsiębiorca zobowiązany byłby ponieść opłaty za 115 % ,,wytworzonych‘’ opakowań razem. W takich sytuacjach zobowiązania te straciłyby cechy opłaty produktowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga ,, [...]’’ spółka z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej eliminacji z obrotu prawnego. Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Ustawa ta określa obowiązki importerów oraz wytwórców produktów, zwanych przedsiębiorcami, związane z wprowadzaniem na rynek krajowy produktów w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy i produktów wymienionych w załącznikach 2 i 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej . Obowiązki przedsiębiorcy określa art. 3 ustawy. Stosownie do jego treści przedsiębiorca miał obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 4 do ustawy. Przepis ten ustalał również sposób i obowiązek składania sprawozdania rocznego( art. 10 ust.1) zawierającego informacje o: 1) nazwie i siedzibie lub imieniu i nazwisku oraz adresie przedsiębiorcy; 2) odpowiednio masie lub ilości opakowań, wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, w których sprzedawał produkty, lub sprzedanych produktów wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy, z podziałem na poszczególne ich rodzaje; 3) odpowiednio masie lub ilości odzyskanych i poddanych recyklingowi odpadów opakowaniowych i poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje; 4) osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje. Zobowiązywała także przedsiębiorcę do prowadzenia dodatkowej ewidencji, uwzględniającej także wymagania wynikające z odrębnych przepisów, w sposób umożliwiający ustalenie uzyskanych poziomu i odzysku i recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej( art.11 ustawy). W przypadku niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku określonego w art. 3 zobowiązany on był do wpłacenia obliczonej na podstawie art. 12 ust. 3 i 4 oraz art.13 ustawy produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku i recyklingu. Obowiązkiem przedsiębiorcy było także złożenie rocznego sprawozdania marszałkowi województwa o wysokości należnej opłaty produktowej, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań lub produktów i określeniem odpowiednio ich masy lub ilości, w terminie do 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 15 ust.1 ustawy). W sytuacji gdy powyższy organ stwierdził, że przedsiębiorca pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wpłaty opłaty produktowej lub dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej zobowiązany był do wydania decyzji określającej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej wraz z odsetkami. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżąca wprowadziła na rynek odpady w postaci opakowań z tworzyw sztucznych w ilości [...] kg oraz w postaci opakowań z papieru i tektury w ilości [...] kg. Osiągnięty przez przedsiębiorcę w 2007 roku poziom odzysku i recyklingu wynosił 0%. W związku z tym należy uznać, że przedsiębiorca nie wykonał obowiązku nałożonego nań przepisem art. 3 ustawy. Przepis art. 3 ust.2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca jest zobowiązany do dnia [...] grudnia 2007 roku osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 4 do ustawy, z wyłączeniem poziomu odzysku odpadów, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy. Art. 3 ust.2a ustawy zaś stanowi, że przedsiębiorca wprowadzający na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, jest obowiązany osiągnąć: 1) do [...] grudnia 2007 roku co najmniej 50 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty, oraz 2) do dnia [...] grudnia 2014 roku co najmniej 60 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty. W związku z tym, że skarżąca jako przedsiębiorca wprowadzała produkty w opakowaniach określonych w załączniku nr 1 (opakowania z tworzyw sztucznych i opakowania z papieru i tektury) i nie uzyskała odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu z tego tytułu powinna ponieść opłatę produktową. Stanowi o tym przepis art. 12 ustawy, który wskazuje, że przedsiębiorcy są obowiązani do wpłacenia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku 2) recyklingu. Zgodnie z art. 3 ust. 2a pkt 1 ustawy w 2007 roku należało osiągnąć 50% odzysku odpadów opakowaniowych dla wszystkich rodzajów oraz zgodnie z załącznikiem nr 4 do ustawy poziom recyklingu dla opakowań z tworzyw sztucznych - 25%, dla opakowań z papieru i tektury – 48%. Tak więc przedsiębiorca w świetle przywołanych przepisów jest zobowiązany do osiągnięcia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu, a opłata produktowa jest wymierzana oddzielnie za nieosiągnięcie odpowiednich poziomów. Z tej też racji w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że z przepisu art. 3 ust. 2a ustawy wynika, że przedsiębiorca wprowadzający produkty w opakowaniach wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy jest zobowiązany do uiszczenia tylko opłaty produktowej za nieosiągnięcie wymaganego w tym przepisie poziomu odzysku odpadów. Należy zauważyć, że z porównania definicji odzysku i recyklingu - art.3 ust.2 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach wynika, iż recykling jest specjalnym rodzajem odzysku. W sytuacji gdyby przedsiębiorca osiągnął wymagany dla odzysku poziom recyklingu, to nie można mu postawić zarzutu, że nie przeprowadził odzysku. Nie może to jednak prowadzić do zaakceptowania stanowiska skarżącej, iż ponosząc opłatę za brak recyklingu określonej części odpadów, ponosi tym samym opłatę za brak w tej części odzysku, zwłaszcza, że skarżąca zarówno odzysk, jak i recykling miała w 2007 roku na poziomie zerowym. Ten sposób rozumowania pozostaje w sprzeczności z treścią przywoływanego już przepisu art. 12 ust.2 ustawy gdzie zapisano, że przedsiębiorca w przypadku nie wykonania obowiązku o którym mowa w art.3 ustawy jest zobowiązany do wpłacenia opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku i recyklingu. W związku z powyższym organ wyliczył wysokość opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych według wzoru z załącznika nr 5 do ustawy oraz wysokość opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia recyklingu odpadów z opakowań z tworzyw sztucznych i tektury i papieru według wzoru zawartego w punkcie 3 objaśnień do działu 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2006 roku w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej( DZ.U nr 226, poz. 1654) przy uwzględnieniu stawek ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 28 listopada 2006 roku w sprawie stawek opłat produktowych( DZ.U nr 225, poz. 1645). Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.