II OSK 1458/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 485/09 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 485/09, oddalił skargę wniesioną przez W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o warunki zabudowy terenu. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wójt Gminy Tarnów na wniosek Ewy i Kazimierza G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku warsztatu lakiernictwa samochodowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości K. M.. Odwołanie od tej decyzji wniosła W. B. akcentując zwiększenie uciążliwości, jakie przyniesie realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci nadmiernego hałasu, zanieczyszczenia powietrza i wód gruntowych. Wójt Gminy Tarnów w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie przekazującym to odwołanie wraz z aktami sprawy podniósł, że przedmiotowe odwołanie złożone zostało po terminie. Tymczasem w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. W. B. stwierdziła, że otrzymała decyzję Wójta Gminy Tarnów w dniu 7 maja 2008 r., a zatem odwołanie wniosła w terminie. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zwróciło się do organu pierwszej instancji o jednoznaczne sprecyzowanie, w jakim dniu decyzja została doręczona W. B. (doręczenia dokonano za pośrednictwem pracownika Urzędu Gminy Tarnów). Pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. Wójt Gminy Tarnów poinformował, że przedmiotowa decyzja doręczona została W. B. w dniu 2 maja 2008 r. Z kolei odwołująca się w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. stwierdziła, że podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie został przez nią złożony, co może świadczyć o popełnieniu przestępstwa i zawnioskowała o przesłuchanie świadków Wiesława B. i S. B.. Następnie do Kolegium wpłynęła kopia podania odwołującej się z dnia 15 lipca 2008 r., adresowanego do Prokuratury Rejonowej w Tarnowie, zawierającego informację o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na przerobieniu daty odbioru powyższej decyzji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesiło postępowanie odwoławcze. Postępowanie to zostało podjęte na mocy postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r., po otrzymaniu pisma Prokuratury Rejonowej w Tarnowie z dnia 23 stycznia 2009 r., w którym stwierdzono, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy w Tarnowie odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie zaistniałego w bliżej nieustalonym dniu maja 2008 r. przerobienia dokumentu, tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma urzędowego poprzez zmianę daty doręczenia pisma z dnia 7 maja 2008 r. na dzień 2 maja 2008r., ze względu na "brak danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia - na zasadzie art. 17 § 1 pkt 1 kpk". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż zaskarżona decyzja została odebrana przez W. B. w dniu 2 maja 2008 r. Wobec tego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 maja 2008 r. Skoro odwołanie sporządzone zostało w dniu 20 maja 2008 r. i w tym też dniu nadane w placówce pocztowej na adres organu, to zostało ono złożone po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosła W. B. kwestionując zasadność jego wydania oraz podnosząc, że przez wydanie tego rozstrzygnięcia uniemożliwia się jej odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei zmierza do zalegalizowania szkodliwej i działającej bezprawnie lakierni. Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli tego Sądu było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. B., zaś kwestia prawidłowości decyzji Wójta Gminy Tarnów o ustaleniu warunków zabudowy leży poza "granicami sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść art. 129 § 2 K.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego kwestionowała datę doręczenia jej decyzji Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wobec tego obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7 oraz 77 K.p.a. było dokładne wyjaśnienie okoliczności związanych z przedmiotowym doręczeniem oraz wniesieniem odwołania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 2 maja 2008 r., na co wskazuje nie tylko adnotacja w księdze doręczeń przesyłek miejscowych Urzędu Gminy Tarnów (k. 53 akt administracyjnych), lecz także poświadczone za zgodność z oryginałem potwierdzenie odbioru pisma urzędowego znak: [...] z podpisem W. B. (k. 63 akt administracyjnych). Ponieważ skarżąca kwestionowała autentyczność widniejących na potwierdzeniu daty oraz swojego podpisu, Kolegium zasadnie podjęło kroki w celu wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości. Jednak postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Tarnowie w sprawie przerobienia potwierdzenia odbioru pisma urzędowego zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 20 sierpnia 2008 r. o odmowie wszczęcia dochodzenia z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego. Ponadto z pisma prokuratora (k. 72 akt administracyjnych) wynika, że "w toku postępowania W. B. nie kwestionowała autentyczności swojego podpisu" na potwierdzeniu odbioru decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że data doręczenia decyzji Wójta Gminy Tarnów W. B. została ustalona zgodnie z wymogami stawianymi administracyjnemu postępowaniu wyjaśniającemu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast data wniesienia odwołania przez skarżącą, czyli 20 maja 2008 r., była okolicznością bezsporną w sprawie. W świetle tych okoliczności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Kolegium jest prawidłowe. Jeśli bowiem decyzja Wójta Gminy Tarnów została doręczona skarżącej w dniu 2 maja 2008 r., to stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 16 maja 2008 r., zatem odwołanie wniesione przez skarżącą 20 maja 2008 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła W. B., reprezentowana przez adwokata. Powołując się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparła o zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niewłaściwej kontroli legalności działania organu odwoławczego przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybień organu w zakresie niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nieuwzględnienia wniosku strony o przesłuchanie świadków mających istotne wiadomości co do okoliczności doręczenia W. B. decyzji Wójta Gminy Tarnów, nie uwzględniając przy tym słusznego interesu strony opierając wydane rozstrzygnięcie wyłącznie o twierdzenia organu pierwszej instancji z pominięciem stanowiska skarżącej; - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niedopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu z dokumentów w postaci akt postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Tarnowie, sygn. akt 3DS 1069/08, w sprawie przerobienia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma urzędowego mimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości co do tego, czy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a przeprowadzenie dowodu nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Podnosząc te zarzuty występująca ze skargą kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zastrzeżenia budzi prawidłowość sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od zawiadomienia skierowanego do Prokuratury w przedmiocie podejrzenia popełnienia przestępstwa przerobienia dokumentu (ewentualnie poświadczenia nieprawdy), skarżąca pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków mających podać okoliczności związane z terminem odbioru decyzji Wójta Gminy Tarnów. W ocenie kasatora organ odwoławczy prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie karne, jednakże skoro postępowanie to nie dostarczyło jednoznacznego rozstrzygnięcia co do popełnienia czynu zabronionego, koniecznym było rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy również w oparciu o twierdzenia strony i wnioskowane przez nią dowody. Organ administracyjny nie jest bowiem związany orzeczeniem w sprawie karnej, które nie jest prawomocnym skazaniem. Również sąd administracyjny, stosownie do treści art. 11 P.p.s.a., wiążą wyłącznie ustalenia wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Nadto sam dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru budzi zastrzeżenia ze względu na pogrubienie daty odbioru, a ponadto doręczenie miało nastąpić w dniu 2 maja 2008 r., zatem pomiędzy świętami państwowymi. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w zakresie pierwszego z podniesionych zarzutów nie precyzuje uchybień w postaci błędnych ustaleń faktycznych, kwestionuje natomiast ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. podniosła, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania karnego zostało wydane na skutek stwierdzenia braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przestępstwa (art. 17 § 1 pkt 1 K.p.k.). Mogło zatem dojść do przerobienia dokumentu, względnie odnotowania daty omyłkowo. Tymczasem w postępowaniu karnym został zgromadzony obszerny materiał dowodowy – w szczególności zeznania świadków dotyczące odbioru pisma przez W. B. i skorzystanie z tego materiału dowodowego nie powodowało zwłoki w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 113 § 2 P.p.s.a. dowód z dokumentu mógł być przeprowadzony poza rozprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., którego naruszenie zarzucił Sądowi pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej, uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Oznacza to, że warunkiem zastosowania przez sąd tego przepisu i w konsekwencji uwzględnienia skargi jest stwierdzenie w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia takich naruszeń norm proceduralnych, by można było założyć, iż zapadłoby orzeczenie administracyjne o odmiennej treści. W rozpoznawanej sprawie, wbrew postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli działalności organu, którego postanowienie zaskarżono, słusznie przy tym doszedł do przekonania, że przed wydaniem tego postanowienia organ wyjaśnił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Mając na uwadze procesowy charakter kontrolowanego postanowienia ostateczne rozstrzygnięcie uzależnione było od wyjaśnienia daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że w świetle art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże wniosek strony w tym zakresie podlega ocenie organu, w sytuacji stwierdzenia, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów, uzasadnione jest odstąpienie przez organ od przeprowadzenia zgłoszonego przez strony żądania. W odniesieniu do widniejącej na dowodzie doręczenia daty doręczenia decyzji, na skutek zawiadomienia skarżącej, Prokurator Rejonowy w Tarnowie podjął czynności wyjaśniające, czy doszło do popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego polegającego na przerobieniu dokumentu przez zmianę daty z dnia 7 maja 2008 r. na dzień 2 maja 2008 r. Wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa Prokurator odmówił wszczęcia dochodzenia, a wydane w dniu 20 sierpnia 2008 r. postanowienie uprawomocniło się. Stwierdzające te okoliczności pismo Prokuratury Rejonowej w Tarnowie z dnia 23 stycznia 2009 r. stanowi dokument urzędowy, któremu przypisać trzeba szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. Uprawniało to Kolegium do odstąpienia od zawartego w piśmie skarżącej z dnia 18 czerwca 2008 r. żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań dwóch świadków ( W. B. i S. B.), skoro okoliczności, na które mieli zostać przesłuchani stanowiły już przedmiot badań w postępowaniu prokuratorskim, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała swego podpisu widniejącego na dowodzie doręczenia decyzji. Aczkolwiek, jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą Sąd administracyjny ( art. 11 P.p.s.a.), to jednak w świetle treści pisma Prokuratury Rejonowej w Tarnowie uprawniało to Wojewódzki Sąd Administracyjny do przyjęcia, że Kolegium przed wydaniem kontrolowanego postanowienia w sposób dostateczny wyjaśniło kwestię doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji przyjmując, iż doręczenie miało miejsce w dniu 2 maja 2008 r., co jest zbieżne z zapisem uwidocznionym w księdze doręczeń pism. Nie jest uzasadniony kolejny zarzut skarżącej kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Warunkiem skorzystania przez sąd z instytucji przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postępowaniu sądowym jest powstanie istotnych wątpliwości w kwestii mającej znaczenie dla wyniku postępowania. Uwzględniając szczególną moc dowodową pisma Prokuratury z dnia 23 stycznia 2009 r. nie można zgodzić się z zarzutem kasatora, że przeprowadzenie dowodu z akt Prokuratury Rejonowej w Tarnowie ( sygn. 3 Ds 1096/08) było konieczne i niezbędne dla wyniku sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Ocena przez Sąd pierwszej instancji poszczególnych dowodów nie doprowadziłaby do zakwestionowania postanowienia odmawiającego wszczęcia dochodzenia w sprawie przerobienia na dokumencie urzędowym daty. Dla wyniku sprawy istotne zaś było, czy doszło do przerobienia widniejącej na dowodzie doręczenia daty 2 maja 2008 r. Rozważenia powyższe skłaniają do konkluzji, że brak podstaw do podzielenia ostatniego zarzutu skarżącej kasacyjnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że na drodze administracyjnej rozpoznaniu sprawy nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tym samym by zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem proceduralnych norm art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a ponadto, że organ wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób naruszający art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich powodów, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.