IV SA/Wa 481/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", po rozpatrzeniu odwołania J. K., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekającej o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w KW Nr [...] polegającej na zmianie wpisów dotyczących użytków gruntowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor wskazał, że w dniu [...] marca 2008 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu ewidencyjnego o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez sprostowanie dotychczasowego opisu użytków gruntowych na opis z rodzaju "grunty budowlane i zurbanizowane" w odniesieniu do następujących działek z obrębu [...]: nr [...]- KW Nr [...], nr [...] KW Nr [...] i nr [...] KW Nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do zadań organu należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wymienione nieruchomości od 1992 r. opodatkowane są podatkiem od nieruchomości, co stanowi potwierdzenie faktu, że mają status gruntów budowlanych. Zmiana użytkowania na inne niż rolne miała miejsce od dnia [...] lutego 1991 r. tj. dnia nabycia aktem notarialnym. Od tego dnia prowadzone też były prace przygotowawcze związane z planowaną budową osiedla kilkudziesięciu domów jednorodzinnych. W ramach tych prac wydane zostały w 1991 r. warunki zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, warunki przyłączenia dostawy gazu i zasilania energią elektryczną, co wskazuje, że działki miały charakter gruntów budowlanych. Powyższe okoliczności dawały podstawę, aby organ dokonał stosownych zmian z urzędu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent odmówił dokonania żądanych zmian w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...], informując dodatkowo, że wniosek w zakresie działek nr [...] będzie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowy teren objęty jest decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą na terenie obejmującym wnioskowane działki ustalone zostały użytki rolne oznaczone symbolami R II, R III a i R III b, które dotychczas nie uległy zmianie. Podczas przeprowadzanej w 2007 r. modernizacji ewidencji gruntów przebieg użytków gruntowych w tych działkach został utrzymany. Stosownie do obowiązujących przepisów aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian. Wnioskodawca pomimo wezwania nie przedłożył dokumentu świadczącego o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej i mogącego stanowić podstawę do dokonania zmian danych ewidencyjnych. Od decyzji tej J. K. złożyła odwołanie zarzucając niewydanie przez organ wspólnej decyzji dla wszystkich wymienionych we wniosku działek, pomimo wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu wspólnego postępowania dla wszystkich trzech działek. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o dowody dotyczące wszystkich działek wydzielonych w 1991 r. z d. działki nr [...]. Dowody te powinny uwzględniać zmiany w ewidencji od momentu wydzielenia, w szczególności w związku z realizacją inwestycji budowlanych na niektórych z pozostałych wydzielonych działek. Prezydent, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, a jednocześnie organ podatkowy, a więc posiadający wszystkie własne decyzje, dokumenty i ewidencje, powinien zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaktualizować operat zgodnie z dostępnymi dokumentami. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Inspektor podniósł, iż wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. dotyczy trzech nieruchomości o różnym stanie prawnym, dlatego prowadzenie przez organ odrębnych postępowań jest w tym przypadku uzasadnione. Przepis art. 62 k.p.a. nie obliguje organów do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w określonych w nim sytuacjach, daje jedynie możliwość wyboru. Ponadto zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zmiana danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych w odniesieniu do działki nr [...] i tylko w takim zakresie sprawa może być rozpoznawana przez organ odwoławczy. Fakt, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2008 r. wymieniono wszystkie działki objęte wnioskiem, nie ma znaczenia w przypadku sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, ponieważ wnioskodawca jest jedynym właścicielem działki nr [...], a więc w świetle przepisów art. 61 k.p.a. nie było wymagane odrębne zawiadomienie wnioskodawcy o wszczęciu postępowania w odniesieniu do tej działki. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że zawiadomienie to w odniesieniu do pozostałych działek nie jest skuteczne, ponieważ nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ). W myśl art. 2 pkt 8 ww. ustawy zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie otrzymanych stosownych dokumentów. Dokumenty uzasadniające wpisy w ewidencji gruntów są częścią operatu ewidencyjnego i to one stanowią o stanie prawnym i faktycznym danej działki lub nieruchomości oraz dacie jego powstania. Zmiany w ewidencji dokonuje się na żądanie zamkniętego katalogu podmiotów lub z urzędu i w obu przypadkach na podstawie stosownych dokumentów. Każda zmiana danych objętych ewidencją musi być udokumentowana. Oznacza to, że wniosek o dokonanie zmiany wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów, jak i zmiana dokonana z urzędu musi mieć oparcie w którymś z dokumentów wyszczególnionych w § 46 ust.2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy właściciele i osoby władające gruntami obowiązane są zgłaszać organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkie zmiany danych objętych ewidencją w terminie 30 dni licząc od daty powstania zmiany. Jeżeli np. właściciel wyłączył grunty z produkcji rolniczej winien wystąpić o zaktualizowanie danych ewidencyjnych przedkładając na tę okoliczność stosowne dokumenty. Również na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku wniosku zainteresowanej z dnia [...] marca 2008 r. - jak stwierdził organ - żaden z przewidzianych prawem dokumentów, mogący stanowić podstawę do wprowadzenia żądanych zmian, pomimo wezwania nie został dostarczony. Powołane we wniosku oraz odwołaniu okoliczności i nieokreślone bliżej dokumenty związane z dokonanym w 1991 r. podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zawarciem notarialnych umów sprzedaży na poszczególne działki, założeniem nowych ksiąg wieczystych czy też wydaniem przez właściwe organy decyzji podatkowych i decyzji o warunkach zabudowy nie spowodowały umiany dotychczasowego charakteru gruntu rolnego, a więc nie mogą stanowić podstawy do dokonania takich zmian zarówno z urzędu, jak też na wniosek strony. Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatku i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami, a nie odwrotnie. Również dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych stanowią o charakterze gruntu. W ocenie organu błędny jest pogląd, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią o charakterze gruntu i mogą stanowić podstawę do oznaczania użytków gruntowych w działkach. Samo przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na inne cele nie stanowi o pozbawieniu tych gruntów faktycznego i dotychczasowego ich charakteru np. rolnego lub leśnego. W sprawach dotyczących zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków nie ma też wpływu dawna parcelacja nieruchomości czy też aktualny podział. Również decyzje w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, nie stanowią bezpośredniej podstawy do aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Decyzje te nie orzekają bowiem o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, lecz udzielają zezwolenia na takie wyłączenie. Wyłączenie gruntów z produkcji następuje z chwilą rozpoczęcia procesu budowlanego i odnosi się tylko do powierzchni gruntów podlegających faktycznemu wyłączenia z produkcji. Granice i powierzchnia takich gruntów wykazywane są w wykonanym przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych, który stanowi podstawę wprowadzenia w operacie ewidencji zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce na grunty zabudowane (B, Ba, Bi) lub zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) - w zależności od etapu prac budowlanych. Według danych posiadanych przez organ ewidencyjny teren działki nr [...] stanowią grunty rolne, a wnioskodawczyni nie powołała i nie dostarczyła żadnego z przewidzianych prawem dokumentów świadczących, że stan ten uległ zmianie. Organ stwierdził więc, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że właścicielka uzyskała pozwolenie na rozpoczęcie prac inwestycyjnych na przedmiotowej działce i że takie prace rozpoczęła. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia m. in. art. 35 i 36, 64 § 2, 104 § 1 i § 2, 61 § 4, 75 § 1, 77 § 1 kpa. Wskazała, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło działek o nr.: [...], tymczasem decyzja pierwszoinstancyjna odnosiła się wyłącznie do jednej działki – [...]. Skarżąca zarzuciła także, że Prezydent, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie wziął pod uwagę dowodów znanych mu z urzędu, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza. Organ ten mógł i powinien był zaktualizować operat zgodnie z dostępnymi dokumentami. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddaleni, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ poinformował, iż w sprawie zmiany użytków gruntowych na działkach nr [...] Prezydent wydał decyzje nr [...] z dnia [...] września 2008 r., która po rozpatrzeniu złożonego odwołania została uchylona z powodu wad proceduralnych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Słusznie uznały organy, że nie ma dostatecznych przesłanek do uwzględnienia żądania skarżącej odnośnie zmiany oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej nr [...] z użytku gruntowego na grunt zabudowany i zurbanizowany. Kwestię prowadzenia ewidencji regulują art.20 – 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99, publ. LEX nr 46214). Organy ewidencyjne nie mogą zatem wyinterpretowywać danych dotyczących nieruchomości, a opierać się w tym zakresie na wiarygodnych dowodach w postaci dokumentów. Wnioskodawczyni nie przedłożyła w postępowaniu administracyjnym dokumentów, które umożliwiałyby wprowadzenie żądanych przez nią zmian. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że nie mają takiego waloru dokumenty związane z dokonanym w 1991 r. podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zawarciem notarialnych umów sprzedaży na poszczególne działki, założeniem nowych ksiąg wieczystych, czy też wydaniem przez właściwe organy decyzji podatkowych i decyzji o warunkach zabudowy nie spowodowały zmiany dotychczasowego gruntu rolnego. Grunty rolne podlegają szczególnej ochronie, w szczególności na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz.1266 z późn.zm.). Doprowadzenie do stanu, w którym grunt rolny uzyska w sposób legalny status gruntu nierolniczego obejmuje kilka stadiów. W świetle art.7 – 11 ustawy przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Następnie starosta zezwala w drodze decyzji, w trybie określonym w art.11 ustawy, na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ostatnim etapem jest faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Skarżąca nie przedłożyła organom decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, ani dokumentacji potwierdzającej faktyczne jego wyłączenie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że zmiana charakteru działki z użytku gruntowego na grunt zabudowany i zurbanizowany nastąpiła. Zarzuty skargi o charakterze procesowym nie są trafne. Zasadnie organy dokonały rozdzielenia postępowań na postępowanie dotyczące działki nr [...] oraz na postępowanie dotyczące działek nr [...], pomimo tego, że wszystkie te działki ujęte były w jednym podaniu skarżącej wnioskującym o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem takiego rozdzielenia jest fakt, że w pierwszym przypadku stroną postępowania jest wyłącznie skarżąca jako jedyna właścicielka nieruchomości, podczas gdy działki objęte drugim postępowaniem są przedmiotem współwłasności, co oznacza, że krąg podmiotowy tego postępowania jest szerszy. Nie występuje zatem tożsamość stron obu postępowań. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.