I OSK 1443/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 589/09 odrzucającego skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 589/09 odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem, które otrzymał w dniu 10 grudnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, że doręczane mu były orzeczenia obu instancji w przedmiotowej sprawie. Powołując się na art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie Sąd uznał, że skoro Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie brał udział w postępowaniu to ma zastosowanie właśnie ten termin a skarga wniesiona w dniu 1 kwietnia 2009 r. na przedmiotowe postanowienie jest spóźniona, bowiem termin upłynął w dniu 9 stycznia 2009 r., i jako taką odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną w której zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. błędne przyjęcie terminu dla wniesienia skargi prokuratora określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. zamiast art. 53 § 3 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 8, 32, 33 P.p.s.a. przez brak wskazania w orzeczeniu okoliczności uzasadniających przyjęcie krótszego terminu oraz przejawu udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Wniesiono o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, bowiem samo doręczenie prokuratorowi orzeczenia administracyjnego nie ustala jego statusu procesowego, powołując jednocześnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii. Według skarżącego, o jego udziale w sprawie decyduje nie domniemanie, ale wyrażenie woli udziału w formie pisma określonego w art. 63 w zw. z art. 183 § 1 K.p.a., o ile nie nastąpiła sytuacja z art. 183 § 2 K.p.a. Udział ten może ograniczać się tylko do takiej deklaracji bądź też do skorzystania z ustalonych uprawnień strony albo do wystąpienia w trybie art. 182 i 184 K.p.a. Jednakże decyzje w tym zakresie podejmuje samodzielnie prokurator w oparciu o kompetencje zakreślone przepisami prawa w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7 poz. 39 ze zm.). Zdaniem prokuratora, prawa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nabywa w razie skorzystania przez niego ze środków z art. 8 P.p.s.a., a więc w tej sprawie w dacie wniesienia skargi. Przez wniesienie skargi bierze udział w postępowaniu (art. 92 P.p.s.a.) i ma prawa strony, ale się nią nie staje i z tej przyczyny jako do odrębnego podmiotu uprawnionego do udziału w postępowaniu terminem właściwym do wniesienia skargi jest termin z art. 53 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na początku należy przede wszystkim wspomnieć, że zagadnienie pozycji procesowej prokuratora w postępowaniu administracyjnym było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a występujące problemy dotyczyły zarówno terminu do wniesienia skargi przez prokuratora, jak i obowiązku wyczerpania przez niego - przed wniesieniem skargi - środków odwoławczych służących stronie postępowania administracyjnego. W szczególności w wyroku NSA z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04 (opubl. w ONSAiWSA z 2004 r. Nr 1 poz. 1) oceniając co do zasady pozycję procesową prokuratora wskazano, że podstawowe znaczenie dla realizacji uprawnień prokuratora ma możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas jego rola jako strażnika praworządności może być realizowana najpełniej. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, przysługują prawa strony, które mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wykraczać poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym, nie wyklucza oczywiście uprawnień tego organu wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Jeżeli zatem przepisy ustawy o prokuraturze ani inne akty prawne nie przewidywały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony. Zatem w niniejszej sprawie należy wskazać, czy Prokuratorowi przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 - dniowym (przysługującym wyłącznie stronie postępowania administracyjnego) czy w terminie 6 – miesięcznym. Odpowiadając zaś na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 3/05, zgodnie z którym udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać, o jego udziale w postępowaniu nie przesądzają w szczególności takie okoliczności jak zawiadomienie go o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie mu decyzji administracyjnej – art. 188 oraz art. 182 i art. 183 K.p.a. Natomiast dla wykładni przepisu art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., znaczenie ma systematyka. Otóż niejako na pierwszym miejscu figuruje przepis stanowiący, że "skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Przepis ten stanowi zatem procesową zasadę wskazującą, iż w sytuacji gdy skarżącym jest podmiot, któremu doręcza się rozstrzygnięcie w sprawie, to powinien on wnieść skargę do Sądu w terminie 30-dniowym. Bez znaczenia jest zatem okoliczność czy dany podmiot występuje w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania, czy też w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Jeżeli bierze on udział w postępowaniu, to powinnością organu jest między innymi doręczenie mu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a to z kolei powoduje bieg terminu 30-dniowego do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Natomiast Prokuratorowi, zgodnie z § 3 w/w przepisu, przysługuje prawo wniesienia skargi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, jedynie w sytuacji gdy nie jest on skarżącym, któremu doręcza się rozstrzygnięcie w danej sprawie. W świetle powyższego prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym korzysta z uprawnień przysługujących stronie postępowania stosownie do art. 188 K.p.a., a zatem odnoszą się do niego również i terminy procesowe obowiązujące stronę postępowania w tym 30 - dniowy termin do wniesienia skargi. Oceniając jednak kwestię udziału prokuratora w postępowaniu należy podkreślić, że udział ten należy do kategorii obiektywnych. O tym czy prokurator bierze udział w konkretnym postępowaniu administracyjnym decydują określone okoliczności prawne. I tak zgodnie z przepisami art. 182 i 183 K.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a ponadto służy mu prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Dla realizacji tych uprawnień organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Z tych przepisów wynika, że udział prokuratora w danym postępowaniu jest kwestią jedynie jego woli. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu. Decyduje również o tym, czy weźmie udział w całym postępowaniu, czy też w określonym jego stadium. Skoro więc z udziałem w postępowaniu wiążą się określone obowiązki organu i uprawnienia strony (uczestnika postępowania) to udział w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). Wręcz przeciwnie informacja o zakończeniu postępowania, oraz doręczenie decyzji wydanej w sprawie jest okolicznością potwierdzającą, że dany podmiot (w tym również prokurator) został o postępowaniu administracyjnym powiadomiony dopiero po jego zakończeniu. Innymi słowy, aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżany następnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego. Tego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał, a zatem zarzut naruszenia art. 53 § 3 P.p.s.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie jako spóźnioną, gdyż uznał, że prokurator ten brał udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, a zatem miał do niego zastosowanie 30-dniowy termin a nie 6 - miesięczny do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Udział Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie w postępowaniu administracyjnym oparto jedynie na ustaleniu, iż prokurator otrzymał odpisy orzeczeń obu instancji w przedmiotowej sprawie, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie przyjąć, że prokurator brał udział w postępowaniu, bowiem sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu postanowienia przez organ administracyjny nie świadczy, iż stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony, gdyż kwestia ta zależy wyłącznie od uznania prokuratora, który sam decyduje o tym czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 -184 K.p.a., służą prawa strony (art. 188 K.p.a.) oraz prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 K.p.a.). Powołane przepisy nie ustalają jednakże żadnych reguł, według których można oceniać czy w danej sytuacji prokurator bierze udział w postępowaniu, czy też nie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż prokurator brał udział w postępowaniu powinien to poprzeć stosowną argumentacją. Natomiast bezsprzecznie z akt sprawy nie wynika, ażeby prokurator został zawiadomiony o wszczęciu postępowania czy też składał stosowne oświadczenie o przystąpieniu do toczącego się postępowania, wnosił sprzeciw, jedynie doręczono mu odpisy rozstrzygnięć w obu instancjach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.