I SA/Wa 436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] rozpatrzeniu odwołania D. Z. od decyzji Starosty P. nr [...] z [...] listopada 2004 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², położonej w W. przy ul. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] listopada 2004 r. Starosta P. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wyżej wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu podał, że na części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² zrealizowany został inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania powyższej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Od decyzji tej odwołała się D. Z. - spadkobierca poprzednich właścicieli – kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] wskazał że, przedmiotowa działka została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1980 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Natomiast zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1976 r. (która jest powołana w decyzji wywłaszczeniowej), dotyczącą budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], a także decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1988 r. o pozwoleniu na budowę ul. [...], przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę ulicy [...], położonej na terenie osiedla [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 229a (obowiązującym od 22 września 2004 r.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić postawę wywłaszczenia. Wojewoda [...] podkreślił, że jak wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] Urzędu W. z 10 listopada 2004 r. wraz z załącznikiem graficznym, aktualnie działki nr ew. [...] i nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego instytucja wywłaszczenia ma umożliwić pozyskiwane nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów publicznych. Nie ma więc wątpliwości, że budowa ulicy [...] stanowi taki właśnie cel. W świetle dyspozycji art. 229a ustawy roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że prowadzone postępowanie o zwrot – wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia – jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. Z. Decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie roszczenia o zwrot nieruchomości zachodzi bez względu na datę zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości celu innego, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji – nieuwzględnienie terminu, w jakim na nieruchomości zrealizowano inwestycję w postaci budowy ulicy, - naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie i w konsekwencji – pominięcie i nie wyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość została w całości zajęta pod budowę ulicy, - naruszenie art. 7 k.p.a przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie za prawdziwe informacji zawartych w oświadczeniach Urzędu W., bez ich weryfikacji w toku postępowania – w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do art. 229, z którego wynika brak roszczenia o zwrot określonego w art. 136 ust. 3 ustawy. W myśl wyraźnej dyspozycji art. 229 roszczenie to jest wyłączone tylko wówczas, gdy sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Fakt, że art. 229a odsyła wprost do art. 229 – formułując jedynie dodatkową, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia – nakazuje przyjąć, że również tu wymagane jest, aby wystąpienie tej negatywnej przesłanki miało miejsce przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Rekonstrukcja normy wyrażonej w art. 229 w zw. z art. 229a ustawy prowadzi do następującego wniosku: roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 136 ust 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości zrealizowano cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który jednak mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Gdyby ustawodawca chciał, aby roszczenie było wykluczone bez względu na termin realizacji na nieruchomości "innego celu", to nie odsyłałby w art. 229a ustawy do art. 229, lecz zastrzegł tylko, że w takim przypadku roszczenie nie przysługuje. Ponadto, za przyjęciem, że negatywną przesłanką zwrotu może być tylko realizacja innego celu dokonana przed dniem 1 stycznia 1998 r. przemawiają dwa dodatkowe, ale istotne argumenty. Po pierwsze, art. 229a ustawy został ulokowany wśród przepisów przejściowych (Dział VII) ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie np. przy art. 136 albo art. 137 ustawy. Zgodny z zasadami wykładni systemowej wewnętrznej jest więc wniosek, że przepis ów dotyczy tylko stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy. Po drugie, regulacja art. 229 i art. 229a ustawy ma charakter wyjątkowo restrykcyjny, ograniczający prawa obywatela, co wyklucza taką jego wykładnię, która mogłaby prowadzić do rozszerzenia zawartej w nim normy, wyłączającej roszczenie o zwrot. Strona podkreśliła, że budowa ulicy J. nie miała miejsca przed dniem 1 stycznia 1998 r., tylko po dniu 7 kwietnia 1999 r., prawdopodobnie dopiero w 2000 r. Konsekwencją tego powinno być orzeczenie o zwrocie działek nr [...] i [...]. Skarżąca zarzuciła organowi nie zastosowanie art. 137 ust 2 ustawy. Podniosła, że organy z góry wyłączyły możliwość zastosowania art. 137 ust. 2 ustawy, przyjęły bowiem, że działki nr [...] i [...] w całości znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Wyłączną podstawę przyjęcia takiej tezy stanowiły oświadczenia Urzędu W. i Dzielnicy [...], nie poparte wizją lokalną ani oględzinami nieruchomości. Takie ustalenie stanu faktycznego nieruchomości w oczywisty sposób narusza zasady sformułowane w art. 7 k.p.a. Ponadto organy nie wyjaśniły, kiedy na nieruchomości zrealizowany został cel odmienny od wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie takie musiałoby poprzedzić ewentualne zastosowanie art. 229a ustawy, który to przepis mógłby mieć w sprawie niniejszej znaczenie jedynie wówczas, gdyby okazało się, że ulicę zbudowano przed dniem 1 stycznia 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 30 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła D. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1980 r. jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony organ wywłaszczeniowy stwierdza, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla, a z drugiej strony powołuje decyzję lokalizacyjną nr [...] przedmiotem której jest realizacja ulic miejskich. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy poddać badaniu ofertę wykupu z 12 marca 1979 r., wniosek o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z 5 września 1979 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z 23 października 1979 r. oraz protokół rozprawy wywłaszczeniowej z 13 listopada 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że we wszystkich tych dokumentach organ powołuje się na decyzję lokalizacyjną nr [...] z [...] grudnia 1976 r. Natomiast w treści pisma Urzędu Dzielnicy Gminy W. [...] Wydział Architektury z 6 listopada 1992 r. wynika, że dawna działka nr [...] o pow. [...] m² objęta została zarówno decyzją lokalizacyjna nr [...] jak też i decyzją lokalizacyjną nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po analizie wszystkich dowodów w sprawie możliwe będzie ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W zależności od tego czy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, czy też budowa ulic miejskich możliwa będzie ocena prawidłowości zastosowania przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznaje sprawę w tym samym stanie prawnym, jaki obowiązywał w dacie wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z 13 lutego 2009 r. Mając na uwadze wiążące stanowisko tego Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, zważył, co następuje: Analiza zebranych w sprawie dowodów uprawnia do przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości należących do małżonków W. i J. K. decyzją z [...] kwietnia 1980 r., nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Wynika to wprost z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia powyższego nie podważa wpisanie w tej decyzji numeru decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] grudnia 1976 r., które to oznaczenie w istocie odnosi się do innej decyzji lokalizacyjnej, również z tej samej daty, a dotyczącej wywłaszczenia pod budowę zespołu ulic. Wprawdzie w ofercie z 12 marca 1979 r. nie wskazano celu wywłaszczenia powołując jedynie nr decyzji lokalizacyjnej [...], to jednak z innych dokumentów poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla. Powyższą konstatację potwierdzają następujące dokumenty: - wniosek z 5 września 1979 r. o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego; - zawiadomienie z 23 października 1979 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie; - protokół z 13 listopada 1979 r. z przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej. Podkreślić należy, że dla oceny celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej przesądzające znaczenie ma jej treść, tzn. sprecyzowanie celu wywłaszczenia, nie zaś oznaczenie numeryczne decyzji lokalizacyjnej. Wyżej powołane dokumenty, precyzujące cel wywłaszczenia, są dowodami istotnymi, wytworzone zostały bowiem dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego i poprzedzały wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Takiej cechy nie ma zaś pismo Urzędu Dzielnicy Gminy W. [...] Wydziału Architektury z 6 listopada 1992 r. nr [...]. Powyższe pismo nie może w niniejszym postępowaniu podważać treści decyzji ostatecznej w przedmiocie wywłaszczenia. Dodać należy, że nie budziło wątpliwości skarżącej, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla, co stwierdza w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Bezsporne w sprawie jest, że nie wybudowano osiedla na wywłaszczonych działkach. Wybudowano natomiast ulicę [...], a więc zrealizowano inny cel publiczny niż wskazano w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta W. z 10 listopada 2004 r., wyciągu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego H.P. działki nr [...] i nr [...] położone są w liniach rozgraniczających tej ulicy. Na działkach znajduje się pas jezdni asfaltowej o szerokości 7,5 m i ścieżka rowerowa. Ulica ma status drogi gminnej. Realizacja drogi gminnej na wywłaszczonej nieruchomości mogła stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zrealizowanie na wywłaszczonych obydwu działkach drogi uniemożliwia zwrot części nieruchomości. Dlatego zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 229 i 229a wyżej powołanej ustawy wskazać należy, że obydwa te przepisy określają zupełnie odrębne przyczyny odmowy zwrotu nieruchomości, które się wykluczają. Nie można więc jednocześnie naruszyć obydwu tych przepisów. Przepis art. 229a, w przeciwieństwie do art. 229, nie zawiera sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy". Oznacza to, że poszerza on krąg przyczyn odmowy zwrotu nieruchomości, niezależnie od terminu realizacji innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a nie jak twierdzi skarżąca, stanowi, że inny cel powinien być zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 229 ustawy. Taka interpretacja łączyła by się z koniecznością dodania do art. 229a - za ustawodawcę – nie użytego w nim wyrażenia prawnego: ,,jeżeli przed dniem wyjścia w życie ustawy", a więc identycznego z użytym w art. 229 ustawy. Jeżeli ustawodawca miałby taki zamiar, aby zakresem dodanego przepisu objąć tylko cele zrealizowane przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to dałby temu wyraz w treści przepisu, albo w przepisach przejściowych. Skoro tego nie uczynił, to zgodnie z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, nie należy interpretowanemu przepisowi nadawać innej treści niż to wynika z jego literalnego brzmienia. Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny wskazanych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu dowodów w celu oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 229a ustawy, uznać należy, że zasadnie organy zastosowały obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, na której zrealizowano inny cel publiczny. Wprawdzie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie zwrotu nieruchomości, pomimo merytorycznej oceny zebranych w sprawie dowodów, jednakże to uchybienie procesowe nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak wyżej zaznaczono - w tym stanie faktycznym i w dacie wydania zaskarżonej decyzji niedopuszczalny był zwrot przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.