VIII SA/Wa 123/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. G., A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Państwa J. i A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2008r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a. ) orzekł o odmowie wymeldowania J. i A. małżonków G. z pobytu stałego w R. ulica [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2008r. wydana została decyzja odmawiająca wymeldowania J. i A.G. Na skutek odwołania A.G. decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...]. Podniósł, iż postępowanie w przedmiocie wymeldowania J. i A. małżonków G. z pobytu stałego w R. ulica [...] prowadzone jest na wniosek A.G. Wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej pod adresem [...] w R. ustalono, iż J. i A. małżonkowie G. zamieszkują w parterowym budynku usytuowanym w głębi działki. Dom składa się z pokoju, kuchni, łazienki i ganku. Wszystkie pomieszczenia zaopatrzone są w niezbędne przedmioty codziennego użytku oraz meble. Woda wobec zanieczyszczenia studni dostarczana jest w bańkach. Energia elektryczna dostarczana jest z akumulatora. W czasie oględzin J. i A.G. oświadczyli, iż od momentu otrzymania kluczy do posesji mieszkają na jej terenie. Wykonują remont domu i nie mają zamiaru opuszczenia go, a w konsekwencji wymeldowania z tego miejsca zamieszkania. Obecne w czasie oględzin osoby: A.G., jego żona B.G. oraz ich syn D.G. stwierdzili, iż skarżący jedynie pozorują zamieszkiwanie na spornej nieruchomości, w okresie od maja 2008r. byli w tym domu może 5 razy. Budynek ten nie ma żadnych mediów. W rzeczywistości zamieszkują we własnym domu we W. Za bezsporny w sprawie organ uznał fakt, iż skarżący posiadają dom we W. i są tam zameldowani na pobyt czasowy. Okoliczność ta jest nie kwestionowana przez skarżących i potwierdzona została przez Wójta Gminy J. Organ podał, iż wobec faktu współwłasności w 1/3 części nieruchomości przy ulicy [...] skarżący są zameldowani na pobyt stały w tym miejscu zamieszkania. Od momentu odzyskania kluczy do bramy wjazdowej posesji zamieszkują na terenie nieruchomości. Za istotny organ uznał fakt, iż w celu ochrony własnych praw skarżący wnosili o przywrócenie naruszonego posiadania - przebywania na tej nieruchomości. Powołując treść art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pierwszoinstancyjny organ wyjaśnił, iż czasowe zameldowanie pod innym adresem niż miejsce stałego pobytu nie oznacza rezygnacji z zameldowania stałego, nie dowodzi także rezygnacji z pobytu stałego pod tym adresem. Wymeldowanie jest konsekwencją opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania bez ujawnionej woli powrotu przez osobę w miejscu tym zameldowaną. Stwierdził, iż z treści art. 15 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. W konkluzji Prezydent Miasta R. uznał, że brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia zgodnie z wnioskiem A.G. o wymeldowaniu skarżących. Jednocześnie zaznaczył, że organ przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich wniosków dowodowych wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę przepisy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, po rozpatrzeniu odwołania A.G. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powołując treść przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wyznaczających zasady prowadzenia postępowania administracyjnego Wojewoda wywiódł, iż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek jego wszechstronnej oceny, który winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny zaniechał wyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny, tym samym wydane rozstrzygnięcie uznał za przedwczesne. Przedstawiając okoliczności sprawy za nieudowodnioną organ odwoławczy uznał okoliczność, iż skarżący zamieszkują w budynku przy ulicy [...] i tam koncentrują swoje życie rodzinne, osobiste i zawodowe. Za niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał dopuszczenie dowodu z zeznań świadka R.K. na okoliczność pozorowania zamieszkania skarżących na terenie spornej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem A.G. zawartym w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji, a także przeprowadzenie przez policję szeregu wizytacji nieruchomości w godzinach porannych i wieczornych w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie zamieszkują na terenie posesji. Ocenił bowiem, iż zgłoszenie w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów nie zwalnia organu od ich przeprowadzenia i oceny. Dla rzetelnego wyjaśnienia sprawy konieczne jest dopuszczenie wszelkich dowodów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. i A.G. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Przedstawiając przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie skarżący stwierdzili, iż u jej podstaw leży konflikt, jaki wynikł między skarżącym i jego bratem A.G. Konflikt ten dotyczy nieruchomości jaką skarżący i jego rodzeństwo nabyli w wyniku spadku po rodzicach. Skarżący zaznaczył, iż na terenie spornej nieruchomości zamieszkuje "od zawsze", A.G. zamieszkał tam po śmierci ich matki w 1989r. Wraz z rodziną zajął cały dom, który w istocie stanowi współwłasność 3 osób ( spadkobierców ). Nikogo nie wpuszczał tak do budynku jak i na teren posesji. Oświadczył, iż brat utrudniał mu dostęp do budynku, znajdującego się na posesji, dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania sądowego o przywrócenie posiadania uzyskał klucze do furtki i bramy wjazdowej i ma możliwość swobodnego wejścia na teren nieruchomości. Skarżący zaznaczył, iż nigdy nie kwestionował faktu posiadania domu mieszkalnego w miejscowości W. oraz tego, iż razem z żoną są tam zameldowani na pobyt czasowy. Skarżący podnieśli, że argumenty organu wskazujące na konieczność przeprowadzenia kolejnych kontroli policyjnych i dowodów z zeznań świadków na potwierdzenie ich miejsca zamieszkania są nieuzasadnione. Wnioski wnoszone w trym zakresie przez A.G. mają na celu przeciąganie sprawy, która w ich ocenie została już dostatecznie wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Wskazać należy, że decyzja kasacyjna podejmowana jest przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi on istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 361). Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie takie przeprowadzono, jednakże w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96 (POP 1998/3/92) uznając, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, tak w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Z treści art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ma on więc zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, iż Wojewoda [...] działając jako organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej dopuścił się naruszenia prawa. Wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przecież ta przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające organu I instancji w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób zgodny regułami określonymi przepisami art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia stanowiące podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. nieuwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu A.G. mogą być z powodzeniem wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny i nie rozważył jaki wpływ na wynik sprawy może mieć fakt zameldowania A. i J.G. na pobyt czasowy we W. przy ulicy [...]. Są oni tam zameldowani na okres od [...] stycznia 2008 roku do [...] stycznia 2010. Tak więc byli oni zameldowani tam przez czas trwania niniejszego postępowania. Zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożonych przepisami obowiązków w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za nieprawidłowe, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie do innego lokalu. Nie ma wówczas znaczenia, czy strona nadal korzysta z mieszkania, w którym jest na stałe zameldowana. Organ administracji meldując stronę na pobyt czasowy uznaje, że zachodzą szczególne warunki do zameldowania na pobyt czasowy( art. 8 ust. 1 pkt 2 ), przy zachowaniu zameldowania dotychczasowego na pobyt stały. Wątpliwości, co do charakteru pobytu uzasadniającego zameldowanie na okres dłuższy niż 3 miesiące organ administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć w toku załatwiania sprawy o zameldowanie na pobyt czasowy. Posiadanie zameldowania na pobyt czasowy wyklucza możliwość kwestionowania zameldowania na pobyt stały. Skoro jeden z organów meldunkowych uznał, że zachodzą przesłanki do zameldowania na pobyt czasowy- a tym samym stwierdził brak zamiaru opuszczenia miejsca pobytu stałego, to inny organ meldunkowy jest tym stanowiskiem związany. Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania danej osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy nie można kwestionować czasowego charakteru pobytu danej osoby i przyjmować, na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego. Zdaniem Sądu, z drugiej strony nie można dopuścić do sytuacji by osoba, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymeldowania z jej pobytu stałego niweczyła to postępowanie poprzez fikcyjne czasowe meldowanie się i zmuszała w ten sposób organy administracji do wydawania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego. Jeśli w toku postępowania w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego ujawnią się wątpliwości, co do prawidłowości jej zameldowania czasowego, organ administracji prowadzący to postępowanie, winien z urzędu poinformować o tych wątpliwościach organ dokonujący zameldowania czasowego i o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zameldowania czasowego przez właściwy organ postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, skoro organ odwoławczy uznał, iż materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie jest kompletny i nie daje podstaw do prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych to, w ocenie Sądu należało uzupełnić korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., bądź też wskazać przyczyny z powodu których nie zastosowano tego przepisu. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.