II OSK 1670/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant: asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I oddalił skargę Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a w pkt II przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] lok. [...],[...] tytułem nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł oraz kwotę 55 zł tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Świdnicki decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał B. Z. i G. G. zamieszkałym w S. nr [...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o powierzchnię użytkową 58,20 m2, budowę budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 121,95 m2 i bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m3, przewidzianych do realizacji w S. nr [...] Gmina J. na terenie działki nr [...], obręb S. Po rozpoznaniu wniosku Z. Z. z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Z. Z. pismem z dnia 16 listopada 2008 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż badana w trybie nadzoru decyzja organu I instancji nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 34 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie inwestor wykazał się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta Jaworzyna Śląska z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i szamba. Decyzja ta została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jaworzyna Śląska, zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1992 r. nr [...]. Inwestycja została zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem MN, stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, a więc jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Sądu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się bowiem wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany został w granicy z działką nr [...]. Analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje jednak, że taka lokalizacja nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]. Działka ta, ze względu na swoją szerokość na całej długości projektowanego budynku gospodarczego, może być zabudowana ewentualnie innym obiektem o znaczeniu gospodarczym. A zatem, tak usytuowany budynek gospodarczy nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Dodatkowo podkreślono, iż z akt sprawy nie wynika, aby projektowany budynek miał być usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi wojewódzkiej nr [...]), wymaganej – zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dla obiektów budowlanych przy drogach wojewódzkich i powiatowych, na terenie zabudowy miast i wsi. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08 złożył Z. Z. zaskarżając wyrok części pkt I oddalającego skargę. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie: – § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlane Z. Z. nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki nr [...]; – art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 29 września 2009 r. B. Z. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na co może wskazywać zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a). Powyższy zarzut wymagałby wyjaśnienia, jednak w oparciu o decyzje organów kontrolowane przez Sąd w tej sprawie i zaskarżony wyrok, jest to niemożliwe. Bowiem Sąd w tej kwestii podobnie, jak i w kwestii odległości usytuowania budynku od drogi publicznej w zasadzie powtarza bez próby własnej analizy i kontroli, to co organy napisały w uzasadnieniach swoich decyzji. A rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego i organów orzekających w sprawie, są znaczne. W ogóle nie wyjaśniono w tej sprawie, co powinno mieć miejsce na wstępie, czy skarżący ma w tej sprawie interes prawny i z czego on wynika. Wojewoda Dolnośląski w piśmie z dnia 8 maja 2008 r. skierowanym do Z. Z. przypomina co prawda o interesie prawnym wynikającym z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak problem ten nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, ani w administracyjnosądowym. Poza tym w pismach Burmistrza Miasta Jaworzyna Śląska z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) i z dnia 3 czerwca 2008 r. ([...]) skierowanych do Z. Z. mowa jest o tym, że działki nr [...] i [...] znajdują się "częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego" oraz "w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych". Jednak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę oraz w decyzjach administracyjnych z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r., wydanych w trybie nieważnościowym na ten temat nie ma ani słowa, podobnie jak i w zaskarżonym wyroku. W aktach sprawy brak aktualnej mapki, szkicu bądź rysunku pozwalającego na zorientowanie się w lokalizacji istniejących (planowanych) zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Natomiast bez tego nie można dokonać kontroli, czy rzeczywiście został naruszony przepis § 12 ust. 6 wcześniej powołanego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz odległości zabudowań od drogi publicznej, co twierdzi skarżący. Nie można też wykluczyć sytuacji, że kwestionowana decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] grudnia 2001 r., jest zgodna z prawem, a realizowana na jej podstawie rozbudowa i budowa, są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wyjaśnienie tego należy do organów nadzoru budowlanego, nie może to jednak stanowić przeszkody w wyjaśnieniu sprawy, skoro decyzję ostateczną kontrolowaną w tym postępowaniu wydał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zgodnie z art. 88a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do: – wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór i kontrolę ich działalności. Pełne wykorzystanie posiadanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kompetencji, który jednocześnie sprawuje nadzór i kontrolę nad organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami nadzoru budowlanego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w omawianej sprawie, byłoby zgodne z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Gdyż brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.