IV SA/Wa 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. L., J. L. i A. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących W. L., J. L. i A. B. kwotę po 340 (trzysta czterdzieści) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Minister Skarbu Państwa zwrócił wniosek W. L., J. L. i A. B. o dokonanie wypłaty rekompensaty w kwocie 1 080 000 zł uznając, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu postanowienia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że wniosek dotyczył wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności lasu o powierzchni 108 ha położonego w gminie S. Las ten został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.). W rzeczywistości jednak, zdaniem Ministra, grunty leśne z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 z późn. zm.). Wnioskodawcy jako podstawę prawna żądania wypłaty rekompensaty wskazali art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1002 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051). Zdaniem Ministra nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracji do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1002 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. z przepisu tego nie wynika, który organ administracji byłby uprawniony do prowadzenia postępowania. Nie określono również zasad, które regulowałyby sposób ustalenia wysokości rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólna normę prawna kreująca roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten zawiera normę odsyłającą do odrębnych przepisów jednakże przepisy te nie zostały do chwili obecnej wydane. Prowadzi to, zdaniem Ministra, do wniosku, że roszczenie wnioskodawców nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być ono rozstrzygnięty przez Ministra. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli W. L., J. L. i A. B. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 roku podtrzymując zawarte w nim stanowisko. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. L., J. L. i A. B. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 z późno zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju – gruntów leśnych – właściwy jest sąd powszechny; 2. naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej; 3. naruszenia art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji, które to przepisy konstruują domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, a kognicja zaś sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych postanowień ustawy i bezpodstawne przyjęcie, iż nie sprawie nie zachodzi stosunek administracyjnoprawny; 4. naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez bezpodstawne uznanie się przez organ administracji za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego; 5. naruszenia art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97 poz. 105) poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku skarżących, podczas gdy z treści i charakteru normy jednoznacznie wynika, iż roszczenie podlega rozpoznaniu i wypłacie rekompensaty w trybie administracyjnoprawnym, a właściwym w sprawie jest wskazany przez Skarżących organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a. co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Skarbu uznał, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o wypłatę rekompensaty jest sąd powszechny. Tymczasem, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do formułowania takiego poglądu. W art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) określono co zalicza się do strategicznych zasobów naturalnych kraju. Z kolei z art. 7 wynika, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazał, że zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania zostaną ustalone w odrębnych przepisach. Dopiero w tych przepisach ustawodawca określi czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego czy też będą to czynności o charakterze cywilnoprawnym i właściwym do rozstrzygania sporów z tym związanych będzie sąd powszechny. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty ma być rozpoznawany przez sąd powszechny jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane. W tej sytuacji, organ administracji do którego wpływa wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o ten przepis powinien takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Brak jest bowiem normy prawnej, która pozwalałby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno więc zostać umorzone. Za nieuzasadnione uznać należy pogląd skarżących, iż z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej wynika, że do organów administracji publicznej należy rozpoznawanie wniosków o wypłatę rekompensat, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej stwierdza, że dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa – z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z treści tego przepisu wynika kompetencja organów administracji do rozpoznawania wniosków o wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnień wyroku zbędne było odnoszenie się do zarzutów od 2 do 5 podniesionych w skardze. Ponownie stwierdzić należy, iż brak jest przepisów, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, gdyż nie zostały one dotychczas wydane i istnieje luka prawna. Z aksjologicznego punktu widzenia takie rozwiązanie jest trudne do zaakceptowania, ale do zmiana stanu prawnego może nastąpić tylko na skutek działań ustawodawcy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.