II GSK 917/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski del. WSA Renata Detka Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 263/09 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia licencji zawodowej zarządcy nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. H. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie zawieszenia licencji zawodowej zarządcy nieruchomości. Wskazując podstawy faktyczne rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu [...] lipca 2005 r. została zawarta umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną położoną przy ul. M. [...] w W. pomiędzy Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej, a A. B., R. i E. B. M. H. Sp. j. Z. od A-S (dalej jako: Spółka A.). Pismem z dnia [...] września 2005 r. umowa ta została rozwiązana przez Zarząd ze skutkiem natychmiastowym, a następnie Zarząd złożył do Ministra Transportu i Budownictwa skargę na czynności zawodowe zarządcy nieruchomości M. H. Minister Budownictwa skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej także jako: Komisja), która po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uznała, że skarżący w sposób rażący naruszył przepis art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami) w związku z czym, tylko jak najszybsze pozbawienie go możliwości wykonywania zawodu zarządcy nieruchomości - do czasu ponownej weryfikacji wiedzy zawodowej - pozwoli zapobiec dalszemu naruszaniu przepisów prawa oraz ochroni interesy Wspólnot Mieszkaniowych, na rzecz których M. H. wykonuje czynności zarządzania. Komisja wystąpiła więc z wnioskiem o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. orzekł o udzieleniu skarżącemu kary dyscyplinarnej - zawieszenia licencji do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarządca uchybił obowiązkom określonym w art. 186 ust. 1 u.g.n., a jego wina, w świetle zebranego materiału dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął na wstępie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające toczyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia kręgu stron postępowania stwierdził, że organ prawidłowo uznał za stronę tegoż postępowania wyłącznie M. H. Stroną postępowania administracyjnego wszczętego przez Ministra z urzędu, wobec zarządcy nieruchomości na podstawie art. 194 u.g.n., jest jedynie zarządca nieruchomości, którego praw i obowiązków, związanych z posiadaniem licencji dotyczy to postępowanie. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o prawach innych podmiotów. Prowadzone postępowanie jest bowiem postępowaniem, w którym badana jest odpowiedzialność zawodowa posiadacza licencji zarządcy nieruchomości, a nie podmiotu zawierającego umowę o zarządzanie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że umowa zawarta ze Wspólnotą Mieszkaniową nie była umową o zarządzanie, lecz jedynie o administrowanie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 184 ust. 1 u.g.n. zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 185 ust 2 tej ustawy zarządca nieruchomości lub przedsiębiorca, o którym mowa w art. 184 ust. 3 u.g.n., tj. przedsiębiorca mogący prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez zarządców nieruchomości, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. W umowie wskazuje się zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie oraz numer jego licencji zawodowej. W umowie zamieszcza się oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. Według Sądu, nawet gdyby zawarta umowa nie była umową o zarządzanie, lecz o administrowanie, nie mogłoby zwolnić zarządcy od odpowiedzialności zawodowej, bowiem osoba taka, działająca osobiście, bądź jako przedsiębiorca, podejmując się czynności administrowania odpowiada za nie tak, jakby podejmowała czynności zarządzania. Pojęcie "administrowanie" zawiera się bowiem w pojęciu "zarządzanie". Oddalając skargę Sąd u podstaw prawnych wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. lub ustawą procesową). II W skardze kasacyjne M. H. domagał się uchylenia wyroku Sądu I instancji i "rozpoznania skargi kasacyjnej". Wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 12, art. 33 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niedopuszczenie do udziału w postępowaniu uczestników postępowania: E. C. i Spółki A., w sytuacji, gdy podmioty te brały udział w postępowaniu administracyjnym, choć organ nie uznał ich stroną tego postępowania. Niesłusznie również WSA nie uznał ich uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego i nie zapewnił im w tym postępowaniu udziału. Zdaniem kasatora nie można kwestionować interesu prawnego E. C. i Spółki A., który wynika z art. 185 ust. 2 u.g.n. oraz art. 8 k.s.h. Przy założeniu WSA, że w sprawie jest mowa o umowie o zarządzanie, w myśl art. 185 ust. 2 u.g.n. na podstawie tej umowy działać może zarówno zarządca nieruchomości jak i przedsiębiorca. W przepisach prawa nie znalazł się zapis powodujący po stronie zarządu nieruchomością wspólną obowiązek zlecania przez wspólnotę mieszkaniową czynności licencjonowanemu zarządcy. Zatem, E. C. miała takie samo prawo zajmować się sporną nieruchomością, jak i M. H., zaś przedsiębiorcą, o którym mowa wyżej jest Spółka A.; b) art. 3 p.p.s.a. poprzez pozostawienie bez kontroli działalności organu administracji, który naruszył zasady ogólne wyrażone w art. 6, 7, 8 k.p.a., a więc zasadę praworządności, nie podejmując kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; zasadę prawdy obiektywnej, poprzez błędne założenia i wskazywanie, że sprawa dotyczy nieruchomości Z. [...], podczas gdy rzecz odnosi się do M. [...], a także nieczuwanie nad interesem stron i innych uczestników poprzez odrzucenie wniosku o zbadanie zagadnienia prejudycjalnego, z jaką umową mamy tu do czynienia, a w konsekwencji; kto może być stroną niniejszego postępowania. II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 190 oraz art. 185 u.g.n., a także art. 20, 21, 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). III. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 18 ustawy o własności lokali, gdyż w sprawie chodzi o zarząd wybrany w trybie art. 20, a nie zarząd powierzony zarządcy na mocy art. 18 tej ustawy, 2) art. 185, art. 186, art. 188 u.g.n. na skutek błędnego uznania, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej art. 18 ustawy o własności lokali. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano m.in., że zarówno organ jak i WSA przyjęły mylne założenie, iż umowa łączącą Spółkę A. i Wspólnotę Mieszkaniową M. [...] jest to umowa o zarządzanie, o której mowa w art. 185 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji przeprowadziły postępowanie administracyjne a następnie sądowoadministracyjne z tytułu odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec zarządcy -współwłaściciela Spółki A. Tymczasem umowa o zarządzanie nieruchomością w rozumieniu przyjętym w art. 185 u.g.n. może być zawarta jedynie, gdy stronami tymi są, z jednej strony - przedsiębiorca (art. 184 ust. 3 ustawy) lub zarządca nieruchomości w rozumieniu art. 184 ust. 3 ustawy, a z drugiej - właściciel nieruchomości, wspólnota mieszkaniowa, albo inna osoba lub jednostka organizacyjna, której przysługuje prawo do nieruchomości. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł także o udzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi na pytanie: kto może być stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Budownictwa, wszczętego przez ten organ, w celu ustalenia odpowiedzialności za zarządzanie nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej, w przypadku gdy jedną ze stron umowy zlecenia jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej a drugą przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej i kto posiada legitymację do złożenia wniosku o jego wszczęcie ? Skarżący nadto podniósł, iż nie zarządzał sporną nieruchomością, gdyż o zarządzaniu nieruchomościami mówimy, gdy zarządca nieruchomości, a więc osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową lub przedsiębiorca, o którym mowa w art. 184 ust. 3 u.g.n., działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką administracyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. W przypadku przyjęcia, że w sprawie została zawarta umowa o zarządzanie nieruchomością to należałoby uznać, że stroną postępowania administracyjnego jest przedsiębiorca – Spółka A. reprezentowana łącznie przez E. C.i M. H. Skoro każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę samodzielnie, to takie samo prawo bycia stroną postępowania administracyjnego posiada każdy ze wspólników. Zróżnicowana może być jedynie odpowiedzialność wspólników wobec prawa, jeżeli tylko jeden z nich posiada licencję na zarządzanie nieruchomościami. Nie wpływa to jednak na fakt, że przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia odpowiedzialności dyscyplinarnej należało ustalić prawidłowo strony postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji rozważania nad trafnością postawionych zarzutów należy rozpocząć od wytkniętych przez kasatora naruszeń przepisów postępowania. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 12 oraz art. 33 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 3 p.p.s.a w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozbudowanym uzasadnieniu omawianych zarzutów skarżący porusza szereg problemów, które w istocie obejmują jedynie trzy zagadnienia, które są powiązane z przepisami, których naruszenie zarzucono. Pierwsze z nich dotyczy kwestii przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości. Twierdząc, że Sąd I instancji naruszył w tym zakresie wskazane przepisy postępowania, skarżący oparł się na błędnym założeniu, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, stronami tego postępowania była Spółka jawna A. i wspólnicy tej Spółki. Jednocześnie to, że podmiotom tym nie przyznano przymiotu strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją przyznaje sam skarżący wywodząc, że "bezspornym jest, że zarówno E. C. jak i Spółka jawna A. brały udział w postępowaniu administracyjnym, choć organ nie uznał ich za stronę postępowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten błąd strony skarżącej wynika z mylnego utożsamiania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości z bliżej niesprecyzowanym pojęciem, którym posługuje się skarżący - postępowanie wszczęte " w celu ustalenia odpowiedzialności za zarządzanie nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej". Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadzając licencjonowany zawód zarządcy nieruchomości, którego tytuł zawodowy podlega ochronie prawnej, poddała wykonywanie obowiązków zarządcy nieruchomości odpowiedzialności zawodowej. Odpowiedzialność zawodowa obejmuje niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 186 u.g.n. Przepis ten stanowi, że zarządca nieruchomości jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 185 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Odpowiedzialności zawodowej zarządca nieruchomości podlega więc nie tylko wówczas, gdy postępuje niezgodnie z prawem, ale także wtedy, gdy jego zachowanie, acz nienaruszające prawo godzi w standardy zawodowe czy zasady etyki zawodowej. Odpowiedzialność ta powiązana jest ściśle z wykonywaniem obowiązków zarządcy nieruchomości, który w sytuacji naruszenia określonych norm, nie tylko prawnych, może zostać ukarany karą, włącznie z pozbawieniem go licencji zawodowej. Postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej ma na celu ustalenie, czy zarządca nieruchomości wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków i w przypadku stwierdzenia uchybień kończy się nałożeniem kary określonej w art. 188 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu tym stroną jest jedynie zarządca nieruchomości, którego odpowiedzialności zawodowej postępowanie to dotyczy. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej istotne jest, że zarządcą nieruchomości może być osoba fizyczna posiadająca licencje zawodową nadaną w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i to jedynie ta osoba może podlegać odpowiedzialności zawodowej. Wynika to wprost z treści art. 188 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla dotychczasowych wywodów nie ma znaczenia to, że ustawodawca w art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolił na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zarządzania nieruchomościami, gdyż stosownie do treści tego przepisu, prowadzenie takiej działalności jest możliwe tylko w przypadku, gdy czynności z zakresu zarządzania nieruchomością będą wykonywane przez zarządców nieruchomości. Interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podmiotów innych niż zarządca nieruchomości, w stosunku do którego takie postępowanie się toczy nie można wywieść z art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też z art. 8 Kodeksu spółek handlowych. Oba te przepisy wskazał skarżący, jako podstawę materialnoprawną interesu prawnego Spółki A. ( strony umowy o zarządzanie nieruchomością) jak i wspólnika tej Spółki. Uszło jednak jego uwadze, że odpowiedzialności zawodowej podlega jedynie zarządca nieruchomości – osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości – a nie podmiot prowadzący działalność z zakresie zarządzania nieruchomością. Stąd też w powołanym przez skarżącego przepisie art. 185 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającym wymogi umowy o zarządzanie nieruchomością ustawodawca do niezbędnych elementów tej umowy zaliczył wskazanie zarządcy nieruchomością odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie oraz numer jego licencji zawodowej. W umowie z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący podał swój numer licencji zawodowej zarządcy nieruchomości. W świetle tych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym miał skarżący, będący licencjonowanym zarządcą nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, przymiot strony nie przysługiwał ani Spółce A., ani też wspólniczce tej Spółki. Z wymienionych powodów chybiony jest zarzut, iż Sąd I instancji naruszył we wskazanym zakresie art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast naruszenia art. 12 p.p.s.a. i art. 33 p.p.s.a. skarżący upatruje w zaniechaniu powiadomienia Spółki jak i E. C. o terminie rozprawy. Zarzut ten jest niezrozumiały. Jak już bowiem wcześniej wskazano, podmioty te nie były stronami postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. Oceniając ten aspekt kontrolowanej decyzji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stroną w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej jest posiadacz licencji zarządcy nieruchomości, a nie podmiot zawierający umowę o zarządzanie. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Ponadto zauważa, że w art. 33 § 1 p.p.s.a. mowa jest o osobie, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, (a zatem była stroną tego postępowania), ale nie wniosła skargi. Ani Spółka A. ani też E. C. nie były stronami postępowania administracyjnego, a to oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. jak i art. 12 p.p.s.a. Z zarzutem naruszenia art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. powiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kolejne zagadnienie sprowadzające się do tezy, że skoro umowa o zarządzanie została zawarta ze Spółką, która zatrudniała "kilku zarządców nieruchomości" to w postępowaniu administracyjnym należało wpierw ustalić, "kto ponosi odpowiedzialność za dokonanie i niedokonanie czynności zarządzania nieruchomością M. [...]". Formułując taki pogląd skarżący pomija zupełnie treść umowy zawartej pomiędzy Zarządem Wspólnoty a Spółką, jak i regulacje zawarte w tej materii w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z umowy z dnia [...] lipca 2005 r. wynika wprost, że to skarżący jest licencjonowanym zarządcą nieruchomości. Z wcześniej omówionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że odpowiedzialności zawodowej podlega osoba fizyczna legitymująca się licencją zawodową i nie ma znaczenia to, że umowa została zawarta ze Spółką. W omawianej umowie wskazano, iż skarżący posiada licencje zarządcy nieruchomości. Z punktu widzenia odpowiedzialności zawodowej zarządcy nieruchomości prawnie obojętne jest to, czy wykonuje on czynności zarządcy osobiście czy przy pomocy innych osób, gdyż zgodnie z art. 185 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy wykonuje swe czynności przy pomocy innych osób, ponosi za ich czynności odpowiedzialność zawodową. Trzeci problem, jaki został wyeksponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zarzutach postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. opiera się na założeniu, że zawarta umowa nie była umową o zarządzanie, o której stanowi art. 185 ust. 2 u.g.n., gdyż "wprawdzie jedną ze stron umowy jest wymieniony w katalogu stron przedsiębiorca, ale drugą stroną nie jest żaden z wymienionych podmiotów, a w szczególności nie jest nim wspólnota mieszkaniowa". Wskazany przepis, w zakresie istotnym dla omawianego zagadnienia stanowi, że zarządca nieruchomości lub przedsiębiorca, o którym mowa w art. 184 ust. 3, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Odnosząc się do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poza sporem w tej sprawie jest, że Wspólnota Mieszkaniowa M. [...] jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową. Zgodnie zatem z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) właściciele lokali podjęli uchwałę o wyborze, w tym wypadku jednoosobowego, zarządu. W myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarząd w omawianym znaczeniu (podmiotowym) to organ ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Organ ten wchodzi w skład struktury organizacyjnej wspólnoty, nie jest więc odrębnym podmiotem prawa, co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Zarząd składa oświadczenie woli za wspólnotę, a działanie zarządu jest działaniem samej wspólnoty. Z tej przyczyny nie jest uprawnione twierdzenie, że umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną zawarta z jednoosobowym zarządem dużej wspólnoty mieszkaniowej nie jest umową, o której stanowi art. 185 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z omówionym zagadnieniem wiążą się zarzuty skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 190 u.g.n. oraz art. 185 tej ustawy " a także art. 20, 21, 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali(..)" oraz pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczące naruszenia art.18 ustawy o własności lokali oraz art. 185, art. 186, art. 188 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstruując te zarzuty skarżący przyjął, że do naruszenie art. 18 ustawy o własności lokali doszło na skutek błędnego założenia, że w sprawie "mamy do czynienia z zarządem powierzonym zarządcy na mocy art. 18", gdy tymczasem był to zarząd powołany w trybie art. 20 powołanej ustawy. Teza ta jest nieprawdziwa. Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku jak też z decyzji Ministra nie wynika, aby w postępowaniu odpowiednio sądowoadministracyjnym i administracyjnym dokonano takiego założenia. Omawiany zarzut opiera się nadto na błędnej wykładni przepisów ustawy o własności lokali. Ustawa ta posługuje się pojęciem zarządu w dwojakim znaczeniu, a mianowicie podmiotowym, jako organ wspólnoty oraz w znaczeniu funkcjonalnym, czyli jako zarządzanie, administrowanie. Zarząd w znaczeniu funkcjonalnym to działanie w sferze prawnej innej osoby podejmowane w jej interesie przez podmiot do tego uprawniony. W takim znaczeniu należy traktować zarządcę nieruchomości ustanowionego w trybie art. 18 ust.1 ustawy o własności lokali. Zarządca w tym ujęciu jest osobą trzecią – odrębnym podmiotem- w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej. Z kolei zarząd w znaczeniu podmiotowym (o czym już była mowa) to organ wchodzący w skład wspólnoty składający w sprawach zwykłego zarządu oświadczenia woli za wspólnotę. W tej sprawie zarząd został wybrany w trybie art. 20 ust.1 ustawy o własności lokali i jako organ wspólnoty zawarł umowę o zarządzanie nieruchomością z podmiotem prowadzącym działalność w tej dziedzinie (spółką ), w której wskazano skarżącego jako licencjonowanego zarządcę nieruchomości. Z niezbyt jasnych wywodów prawnych skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, iż w ocenie skarżącego, nie jest umową o zarządzenie nieruchomością umowa zawarta w innym trybie niż przewiduje to art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z omówionymi już regulacjami zawartymi w ustawie o własności lokali i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wbrew temu co twierdzi skarżący, w tej sprawie nie nastąpiło wyłączenie stosowania przepisów, określone w art. 190 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do gospodarowania nieruchomościami bezpośrednio przez właściwe organy, Agencję Nieruchomości Rolnych, Wojskową Agencję Mieszkaniową, Agencję Mienia Wojskowego oraz do zarządzania nieruchomościami bezpośrednio przez ich właścicieli lub użytkowników wieczystych, a także przez jednostki organizacyjne w stosunku do nieruchomości oddanych tym jednostkom w trwały zarząd. Związek przepisów wynikających z ustawy o własności lokali dotyczących zarządu nieruchomością wspólną z art. 190 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na tym, że licencja zarządcy nieruchomości nie będzie potrzebna tylko wtedy, gdy zarządzanie nieruchomością ma być sprawowane bezpośrednio przez właścicieli ( a nie ich "organy" jak wskazano w skardze kasacyjnej). Z tego przepisu wynika (a contrario), że wspólnota duża (z nielicznymi wyjątkami) wymaga od zarządcy nieruchomością licencji. W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione należało uznać także zarzuty obejmujące naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oprócz omówionych już zarzutów poruszono różne kwestie niepowiązane z podstawami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Poza sferą dopuszczalnych ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego są, niepowiązane z podstawami skargi kasacyjnej, rozważania ogólne jej autora, czy też wywody dotyczące prawidłowości przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ustawowych, jeżeli rozwiązania te nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Ta ostatnia uwaga dotyczy eksponowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątku powierzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na marginesie należy zatem jedynie zauważyć, iż o zastosowaniu kar dyscyplinarnych orzeka organ administracji publicznej a nie Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Poza tym, rozwiązanie przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie jest rozwiązaniem nieznanym w obowiązującym porządku prawnym. Podobnie została uregulowana odpowiedzialność zawodowa w budownictwie (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Również w ustawach korporacyjnych ocenę wypełnienia czynności zawodowych zgodnie ze standardami i etyką danego zawodu powierzono powołanym w tym celu gremium składającym się z członków danego zawodu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.