II SA/Wa 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA – Bronisław Szydło, Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w części – oddala skargę – U. P. od dnia [...] listopada 1984 r. pełniła służbę w Policji, po czym została z niej zwolniona z dniem [...] kwietnia 2004 r. Natomiast decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], przydzielono jej lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2, przy czym przy przydziale uwzględniono jej męża A. P., córkę W. P. oraz syna A. P. Wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...], orzeczono rozwód związku skarżącej z A. P. We wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r., skarżąca U. P. zażądała uchylenia opisanej już wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej osoby A. P. W uzasadnieniu podała, że jej były mąż w lutym 2006 r. zabrał z mieszkania swoje rzeczy i wyjechał – jak się potem okazało – do R., gdzie jest zameldowany na pobyt tymczasowy. Od chwili rozwodu utrzymuje sporadyczny kontakt telefoniczny z córką, zaś ona sama zamierza aktualnie ustabilizować swoją sytuację mieszkaniową i rodzinną. Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277) w zw. z § 8, § 9 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 123, poz. 856) oraz w zw. z art. 155, art. 104 i art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w części dotyczącej A. P. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że A. P. nie wyraził zgody na dobrowolne zrzeczenie się prawa do wspomnianego już wyżej lokalu i wykreślenia go z decyzji o przydziale lokalu, bowiem nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego, ani też domu jednorodzinnego, zaś jego pobyt w R. ma charakter czasowy, przy czym nie partycypuje w kosztach eksploatacyjnych związanych z utrzymaniem spornego lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone w zeznaniach innych świadków. Bezspornym zatem jest, że skarżąca jako emeryt policyjny, jest osoba uprawnioną do powyższego lokalu, zaś krąg pozostałych osób uprawnionych do lokalu, daje im prawo do zajmowania tego mieszkania i dotyczy to A. P., przy czym, w myśl § 8 w zw. z § 9 cytowanego już wyżej rozporządzenia, były małżonek rozwiedzionego emerytowanego policjanta, pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego lokalu mieszkalnego lub domu. Skoro zaś A. P. – jako strona niniejszego postępowania – nie wyraził zgody na dobrowolne zrzeczenie się prawa do lokalu i wykreślenie go z decyzji o przydziale mieszkania, przeto brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Tym bardziej, że wymieniony nie utracił i nie zrzekł się prawa do zajmowania lokalu, bowiem nie może o tym świadczyć fakt czasowego zameldowania się w w innym lokalu mieszkalnym. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2008 r. do Komendanta Głównego Policji, U. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności art. 88, 89 ustawy o Policji i art. 28 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podała, że organ bezpodstawnie uznał jej byłego męża A. P., jako stronę postępowania. Z tego mianowicie powodu, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, przysługuje wyłącznie policjantowi, a nie członkom rodziny uwzględnianym przy przydziale lokalu mieszkalnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś interes prawny musi się opierać na konkretnym przepisie prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Stąd też – wywodząc z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (policjantowi /.../ przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego) – prawo do lokalu przysługuje wyłącznie policjantowi, nie zaś członkom ich rodzin w rozumieniu art. 89 ustawy. Reasumując, uprawniony członek rodziny niepozostający z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym nie jest stroną postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny i argumenty w niej zawarte – dodał, że dla ustalenia czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, przesądzające znaczenie ma istnienie interesu prawnego, a ten z kolei musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Natomiast w myśl § 8 cytowanego już wyżej rozporządzenia, byłemu małżonkowi emerytowanego policjanta rozwiedzionego, przysługuje prawo do pozostawania w przydzielonym lokalu mieszkalnym lub domu i w tej sytuacji, właśnie ten przepis prawa materialnego, pozwala uznać A. P. za stronę postępowania w niniejszej sprawie, bowiem jego prawo należy uznać, jako interes prawny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, U. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na zarzuty zawarte już w odwołaniu – podała, że legitymację A. P. do uznania go za stronę należy wywieźć od ustalenia, czy jako były małżonek przebywa (pozostaje) w spornym lokalu, tzn. czy ponosi również koszty jego utrzymania, zaś według ustalonego stanu fatycznego, wymieniony nie partycypuje w kosztach związanych z eksploatacją mieszkania. Ponadto stracił on przymiot członka rodziny emerytowanego policjanta z chwilą orzeczenia rozwodu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w sprawie nie ma znaczenia fakt nieponoszenia przez A. P. opłat za mieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W myśl art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stosownie zaś do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważyć bowiem należy, że w powyższy sposób można zmienić zarówno ostateczne decyzje wadliwe, jak i ostateczne decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, a skoro skarżąca nabyła powyższą decyzją określone prawa i wyraziła zgodę na jej zmianę, to tym samym organ po zbadaniu ponadto, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się owej zmianie oraz czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, mógł ewentualnie zadośćuczynić jej woli. Jednakże ustalenia w rozpoznawanej sprawie wymaga, czy tylko skarżąca posiada przymiot strony. Innymi słowy mówiąc, czy do uchylenia decyzji wystarczająca jest tylko jej zgoda. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie "interes prawny" użyte w powołanym art. 28 i rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego słowa, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Innymi słowy mówiąc, interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, przyznającym stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stąd też interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której oparty jest interes prawny, co z kolei oznacza, że interes prawny mają wyłącznie te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu oraz jego realność, co sprowadza się do faktu, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i w tej sytuacji nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, rzeczywisty i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt II SA 2160/03). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest zatem, że skarżąca U. P. posiada przymiot strony, bowiem decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], przydzielono jej lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. Stąd też skutecznie mogła się ona domagać uchylenia owej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Dodać ponadto należy, że dniu wydania tej decyzji, tylko ona – będąc wówczas funkcjonariuszem Policji – posiadała status strony, bowiem w myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 101, poz. 1092 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast jej ówczesny małżonek A. P. nie posiadał statusu strony, ponieważ – stosownie do treści art. 89 pkt 1 ustawy – był on jedynie uwzględniany przy przydziale kwatery. Nie mniej jednak, od zasady statuującej przymiot strony już w momencie wydania decyzji, tj. ustalającej dla konkretnej strony określone prawa, istnieją wyjątki, lecz muszą one mieć oparcie w przepisie prawa. I z taką też sytuacją mamy – zdaniem Sądu – do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...], orzeczono rozwód związku skarżącej z A. P. Bezspornym i niekwestionowanym jest również, że A. P. nie mieszka w spornym lokalu oraz nie partycypuje w kosztach jego utrzymania, jak również nie wyraził zgody na uchylenie decyzji w części jego dotyczącej. Dodać w tym miejscu należy, że skarżąca jest emerytem policyjnym i zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Stąd też według § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), przepis m.in. § 8 stosuje się do spornego lokalu mieszkalnego, a zgodnie z jego treścią, były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu. Zatem skoro, jak już wyżej wywiedziono, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, zaś interes prawny musi być legitymowany przepisem prawa materialnego przyznającym stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, to w myśl przywołanego przepisu § 8 rozporządzenia nie budzi – w ocenie Sądu – żadnych wątpliwości fakt, że A. P. jest w niniejszej sprawie stroną. Z tego mianowicie powodu, że ów przepis daje mu korzyść pozostania w spornym lokalu, bowiem niespornym jest, iż nie uzyskał on i nie nabył prawa do innego lokalu mieszkalnego lub domu. Skoro zaś tak, to brak jego na zgody na zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2008 r. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że kolejną przesłanką wymagającą zbadania w myśl art. 155 k.p.a. jest ustalenie, czy nie sprzeciwia się uchyleniu decyzji m.in. interes społeczny. Jednakże "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i bilansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie." (vide: M. Wyrzykowski – Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r.). Zatem prawdą jest, że ustawodawca używa nieostrego pojęcia "interesu społecznego", jednakże stwarza w ten sposób możliwość elastycznego stosowania prawa, w zależności od okoliczności danej sprawy. Dodać jednakże należy i to z całą stanowczością, że tak pojmowane stosowanie prawa, ma wyraźnie określone granice, bowiem w demokratycznym i praworządnym państwie, administracja publiczna opiera swoje działania przede wszystkim na zasadzie praworządności, stosownie do brzmienia art. 6 k.p.a., a mianowicie organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy zasadą uwzględniania interesu społecznego, a zasadą legalizmu. Innymi słowy mówiąc, uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu społecznego, orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, bowiem organ administracji załatwiający sprawy indywidualne, jest zobowiązany stosować się do zasady praworządności. Zatem gdyby wydano decyzję korzystną dla skarżacej, to w ten sposób dopuszczono by się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie wspomnianego już wyżej § 8 rozporządzenia. Reasumując, Komendant Główny Policji w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.