I GSK 668/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 260/09 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 260/09 oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z [...] stycznia 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Sz. z dnia [...] kwietnia 2004 r., określającej kwotę długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał między innymi, że Naczelnik Urzędu Celnego I w Sz. decyzją z [...] kwietnia 2004 r. w związku z nielegalnym wprowadzeniem na polski obszar celny samochodu osobowego marki O. K., określił kwotę długu celnego, odsetek od długu celnego oraz podatku akcyzowego, wskazując jako dłużnika długu celnego W. B. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna. Następnie W. B., pismem z [...] lutego 2007 r. wniósł o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Sz. decyzją z [...] lipca 2007 r., odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w Sz. decyzją z [...] stycznia 2008 r., orzekając na skutek odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2007 r. W. B. pismem z dnia [...] maja 2008 r. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2008 r., podnosząc, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 253 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.). Dyrektor Izby Celnej w Sz. decyzją z [...] września 2009 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W. B. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w Sz. decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że celem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie art. 253 §1 O.p., nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa z punktu widzenia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący nie nabył prawa. Wspomnianą decyzją utrzymano bowiem w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego I w Sz. z dnia [...] lipca 2007 r., którą odmówiono, na podstawie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 75, poz. 802 ze zm., dalej: Kodeks celny), uchylenia decyzji z dnia 19 kwietnia 2004 r. Dyrektora Izby Celnej w Sz., oceniając przesłankę " interesu publicznego" wyjaśnił, przez interes publiczny należy rozumieć korzyść służącą ogółowi. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła. Strona dąży bowiem do uchylenia decyzji wymiarowej, a w interesie publicznym nie leży naruszanie pewności obrotu prawnego. Ponadto strona nie wskazała na czym polega jej ważny interes w uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, skarżący dążąc do zmiany decyzji ostatecznej, musi podać, na czym polega jego interes i dlaczego jest on ważny. Dopiero wtedy organ ma podstawy do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie organ nie miał możliwości zbadania ważnego interesu W. B., gdyż ograniczył się on wyłącznie do stwierdzenia, że zapłata należności stanowi zagrożenie egzystencji zarówno samego odwołującego, jak i jego rodziny. W związku z tym Dyrektor Izby Celnej w Sz. zauważył, że ewentualne uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nie miałoby bezpośredniego wpływu na sytuację finansową strony, a tym samym jedyny argument strony, dotyczący istnienia jej ważnego interesu jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę W. B. na opisaną decyzję stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w Sz., rozpoznając wniosek skarżącego o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, słusznie uznał, że nie były uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i w związku z tym nie mógł rozpatrywać zarzutów podnoszonych przez skarżącego dotyczących kwestii ustalenia osoby dłużnika oraz wysokości zobowiązania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres przesłanek wymienionych w art. 253 O.p. wyklucza badanie poprawności stosowania prawa przy podejmowaniu ocenianego aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena co do nie wystąpienia w sprawie przesłanki interesu publicznego i przesłanki ważnego interesu strony, które mogłyby przemawiać za uchyleniem kwestionowanej decyzji, jest przekonująca i nie narusza zasad logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Celnej w Sz., że skarżący, mimo ciążącego na nim obowiązku ani we wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji, ani w toku postępowania celnego w istocie nie wskazał żadnych okoliczności potwierdzających istnienie "ważnego interesu strony" w żądaniu uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. Według skarżącego jego ważny interes wyraża się w tym, że został w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem obciążony należnościami celnymi oraz podatkowymi, za które nie ponosi odpowiedzialności. W związku z tym, zdaniem WSA, "ważny interes strony" nie został przez nią wykazany. Organ celny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wystąpienie ważnego interesu strony związane jest najczęściej z sytuacjami losowymi, a takie nie miały miejsca w sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121, 122,187 i 191 O.p. zauważył, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, wszczętym na wniosek strony, ciężar dowodu, a więc konieczność wskazania okoliczności, w czym wyraża się "ważny interes strony" lub "interes publiczny", spoczywa na stronie albowiem to ona zmierza do zmiany ustalonego już ostatecznie stanu rzeczy. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przez organ zgromadzenia materiału dowodowego w celu ustalenia ważnego interesu strony i dokładnego wyjaśnienia sprawy. W. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 253 O.p. poprzez jego zbyt wąską wykładnie polegającą na uznaniu, iż ważny interes strony oznacza przede wszystkim zmianę jej sytuacji życiowej na skutek zdarzeń losowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez stronę przeciwną, że skoro strona skarżąca nie wykazała zaistnienia takiego zdarzenia, to nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę zaskarżonej decyzji; 2) art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji nie odpowiadającej przepisom prawa, polegające na nie podjęciu przez organ - Dyrektora Izby Celnej w Sz. działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwieniu przy jednoczesnym nie uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony w rozumieniu art. 7 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 2651 § 1 Kodeksu celnego w brzmieniu z dnia 19 kwietnia 2004 roku poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieuzasadnionym ustaleniu, iż za uchyleniem decyzji nie przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie jak również braku ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, zatem spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem art. 121 i art. 122, art. 187 oraz art. 191 O.p. poprzez wydanie orzeczenia nie odpowiadającego przepisom prawa, polegające na braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwieniu przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 253 O.p. poprzez "(...) jego zbyt wąską wykładnię polegającą na uznaniu, iż ważny interes strony oznacza przede wszystkim zmianę jej sytuacji życiowej na skutek zdarzeń losowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez stronę przeciwną, że skoro strona skarżąca nie wykazała zaistnienia takiego zdarzenia, to nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę zaskarżonej decyzji.". W związku z tak sformułowanym zarzutem podnieść należy, że zgodnie z art. 253 § 1 O.p. decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, może być uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes podatnika. Sąd pierwszej instancji analizując przesłankę "ważnego interesu strony" (w art. 253 O.p. ustawodawca posłużył się określeniem "ważny interes podatnika"), podzielił stanowisko Dyrektora Izby Celnej w Sz., że jej wystąpienie najczęściej jest związane z sytuacjami losowymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie ograniczył jednak wykładni omawianego pojęcia tylko do zdarzeń losowych, a stwierdzenie że skarżący nie wykazał zaistnienia takiego zdarzenia nie doprowadziło do uznania, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę decyzji. Podstawą przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanka ważnego interesu strony (podatnika) nie została spełniona było bowiem ustalenie, iż w sprawie nie wskazano żadnych okoliczności pozwalających na rozpatrzenie żądania strony przez pryzmat ważnego interesu podatnika. Z tej przyczyny omawiany zarzut należało uznać za chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. Do postępowania w sprawach celnych, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne ( Dz. U Nr 68, poz. 622 ze zm.), stosuje się odpowiednio przepis art. 12 oraz przepisy działu IV ustawy – Ordynacja podatkowa, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego (zbliżona regulacja tej materii wynikała także z art. 262 Kodeksu celnego). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 253 O.p. nie miały i nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wykluczone było naruszenie art. 7 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiony został także, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 2651 Kodeksu celnego. Stosownie do art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Z przytoczonego unormowania wynika, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego było nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Możliwość zastosowania tego trybu wymagała spełnienia określonych w nim przesłanek, zasadniczo różniących się od tych, które wynikają z art. 253 § 1 O.p. W związku z tym, że powołane przepisy dotyczą różnych nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych należy wykluczyć, by w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 253 § 1 O.p. mogło dojść do naruszenia art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, regulującego rodzajowo inny tryb postępowania. Dodać należy, że zaskarżonej do WSA decyzji nie wydano na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego, a tym samym powołany przepis nie stanowił wzorca kontroli legalności tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., polegający na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie art. 121, 122, 187 i 191 O.p. Według skarżącego organ bezpodstawnie zaniechał podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny zebranych dowodów. Niewątpliwie wymienione przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązki, których zaniedbanie podniósł skarżący. Należy przy tym zauważyć, że na tle regulacji wynikającej z art. 253 § 1 O.p. nie może budzić wątpliwości, iż norma prawna zawarta w tym artykule pozwala organowi na fakultatywne zastosowanie instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja taka ma więc charakter uznania administracyjnego. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego rozwiązania nie zwalnia jednak organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż uznanie nie może oznaczać dowolności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy celne w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszły do słusznego przekonania, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 253 O.p. nie było możliwe, gdyż strona nie wykazała, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 253 § 1 O.p., wszczętym na wniosek strony, ciężar wykazania okoliczności, w których strona upatruje swój ważny interes lub interes publiczny, spoczywa na stronie, gdyż to ona dąży do zmiany decyzji ostatecznej. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew oczekiwaniom skarżącego, badanie przesłanki interesu publicznego lub ważnego interesu strony nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej określającej kwotę długu celnego, a takie powody uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. wskazywał skarżący. Wskazuje to na niewłaściwe zrozumienie istoty instytucji uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 253 § 1 O.p. Wady decyzji ostatecznej (materialne lub procesowe), innej niż decyzja, której dotyczy żądanie zgłoszone na podstawie art. 253 § 1 Ordynacji podatkowej, nie wyczerpują przesłanki interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Podnieść wypada, że w toku całego postępowania skarżący nie przedstawił żadnej okoliczności mieszczącej się w przesłankach wymienionych w art. 253 § 1 O.p., mającej związek z żądaniem uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. określającej kwotę długu celnego. W związku z tym skarżący nietrafnie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł tych uchybień. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.