II SA/Gl 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta B z dnia [...] r. znak: [...] wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy wiaty na działce nr [...], gm. [...] W. położonej w B. przy ul. [...]. Wnosząc na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) sprzeciw w sprawie dokonanego przez J.R. zgłoszenia organ I instancji podał, że lokalizacja objętej zgłoszeniem wiaty narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie). W ocenie tego organu wiatę, jako szczególny budynek nieobudowany ze wszystkich stron ścianami, albo nawet ścian pozbawiony powinno się sytuować w odległości [...] m od granicy działki. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił nieprawidłowe zakwalifikowanie zgłoszonego przez niego obiektu budowlanego. Wiata, która chciał zrealizować na działce nie jest bowiem budynkiem z uwagi na brak ścian, co powoduje, że należy ona do innej niż budynki kategorii obiektów budowlanych. W konsekwencji decyzja wnosząca sprzeciw została nieprawidłowo oparta na naruszeniu § 12 rozporządzenia, gdyż przepisu tego nie można stosować do innych niż budynki obiektów budowlanych. W tej sytuacji wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy wiaty należało uznać za pozbawione podstaw prawnych i godzące w zasadę wynikającą z art. 6 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję , aczkolwiek z innych przyczyn niż organ I instancji. Podał, że z dołączonego do zgłoszenia szkicu wynika, iż projektowany obiekt jest wiatą o wymiarach [...] m x [...] m, z dachem [...] pokrytym [...] nieposiadającym ścian i usytuowanym w odległości ok. [...] m od granicy sąsiedniej działki. Powierzchnia działki nr [...] na której miała zostać zrealizowana przedmiotowa wiata, wynosi ok. [...] m ², a zatem działka ta jest zbyt mała, aby inwestor mógł na niej zrealizować swoje zamierzenie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Treść przywołanego przepisu wskazuje bowiem, że nie dopuszcza on możliwości budowy wiaty na działce o powierzchni mniejszej niż [...] m². Tym samym wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej wiaty było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.R. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sporawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając te żądania zarzucił wydanie decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Wskazał, ze Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że przepis ten nie dopuszcza budowy wiaty na działce mniejszej niż [...] m². Zarzucił także wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do żądań odwołania, co w konsekwencji spowodowało nienależyte wyjaśnienie sprawy. Uzasadniając te zarzuty skarżący zauważył, że dokonane przez niego zgłoszenie dotyczyło tylko jednej wiaty o powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m², a zatem miało oparcie w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje, że ograniczenie zabudowy działki tyczy się wyłącznie sytuacji, gdy liczba realizowanych obiektów jest większa niż jeden, bowiem dopiero wówczas, jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, minimalna powierzchnia działki winna wynosić [...] m². Ustawodawca w przedmiotowym przepisie zawarł pewnego rodzaju wskaźnik zagęszczenia obiektów budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, stwierdzając, że nie może ona przekroczyć dwóch na każde [...] m². Zdaniem skarżącego powyższe ograniczenia w przypadku zamiaru budowy tylko jednego obiektu jednak nie obowiązują. Ograniczenie takie występowało do dnia 26 września 2005 r. kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane. Aktualnie wobec braku takiego zastrzeżenia inwestora zgłaszającego budowę tylko jednego obiektu nie wiąże kryterium powierzchniowe. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2008 r., II SA/Op 228/08. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżący podał zaś, że zgodnie z ustaloną doktryną i orzecznictwem organ II instancji miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania powołane przez stronę w odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jednak nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale także wystapił z nową argumentacją, pozbawiając skarżącego możliwości odwołania. Postępowanie takie powoduje także naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że organ I instancji zastosował w sprawie przepisy § 12 rozporządzenia opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w którym wiata została zdefiniowana jako szczególny rodzaj budynku stanowiącego pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W tym kontekście stanowisko Prezydenta Miasta B było zasadne, aczkolwiek niepełne. Wojewoda rozpatrując odwołanie był zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie w całości i rozstrzygnąć zgodnie z przeprowadzoną oceną. Kierując się tym wskazaniem ustalił, że na działkach nr [...] i nr [...]. W. wybudowany jest [...] budynku mieszkalnego [...]. Na działce nr [...] w odległości [...] m od granicy z działką sąsiednią skarżący zaplanował budowę wiaty jako zadaszonego miejsca postojowego służącego do parkowania samochodu. O takim przeznaczeniu obiektu świadczą wymiary wiaty i jej usytuowanie umożliwiające bezpośredni wyjazd na drogę. Powierzchnia działki, jak obliczono w oparciu o przedłożoną przez inwestora mapę, wynosi ok. [...] m² i jest już częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym. Pozostała część działki określana jako biologicznie czynna jest natomiast zbyt mała aby zrealizować na niej zgłoszony obiekt. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo zauważył, że zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż [...]m od granicy sąsiedniej działki, natomiast od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi [...] m. Wskazał także na wymogi wynikające z § 271 rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Wreszcie Wojewoda podał, że teren objęty zgłoszeniem nie posiada obowiązującego planu miejscowego, a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przeprowadzona analiza przepisów dowodzi, zdaniem Wojewody, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną decyzji organów obu instancji został zastosowany właściwie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza on prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącego było posadowienie na nieruchomości w B. przy ul. [...] wiaty o wymiarach [...] m x [...] m. W zgłoszenia skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt zostanie zrealizowany na działkach nr [...] nr [...], jak wynika z dołączonej do zgłoszenia kopii mapy z naniesioną lokalizacją przedmiotowej wiaty, faktycznie zamiarem jego była jednak jej realizacja na działce nr [...], co potwierdził on w czasie rozprawy. Obie działki, jak podał skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu, mają łączną powierzchnię [...] m² i są częściowo zabudowane budynkiem zrealizowanym w zabudowie [...]. Skarżący nie wskazał w zgłoszeniu jak będzie użytkował przedmiotową wiatę po jej wybudowaniu, w ocenie Wojewody należy jednak domniemywać, że miała być ona wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy wiaty skarżący dokonał w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy realizacja opisanego zamierzenia inwestycyjnego mieściła się w hipotezie przywołanego przepisu. W tej kwestii zarysowała się wyraźna rozbieżność związane z wykładnią tego przepisu Prawa budowlanego między organem administracji architektoniczno – budowlanej drugiej instancji a skarżącym. Art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten nie ma zastosowania do zgłoszenia realizacji wymienionych w nim obiektów w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 500 m². Z kolei w ocenie skarżącego przywołany przepis nie wprowadza ograniczenia możliwości dokonywania zgłoszenia budowy jednego z przedmiotowych obiektów na działkach o powierzchni mniejszej niż 500 m². Przemawia za tym, jego zdaniem, wykładnia literalna omawianego przepisu, a także poprzednie jego brzmienie, w którym był wprost wprowadzony zakaz realizacji wspomnianych obiektów na działkach o powierzchni mniejszej niż 500 m². Odnosząc się do argumentu skarżącego nawiązującego do wykładni porównawczej (diachronicznej ) art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazać należy, że w dniu 26 września 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która w art. 1 pkt 6 wprowadziła aktualne brzmienie analizowanego przepisu. Przed tą nowelizacją przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie mogła być mniejsza niż 500 m2. W pierwotnej wersji tego przepisu, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i ustalona została art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), omawiane zwolnienie dotyczyło budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Opisana ewolucja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że w zarysowanym sporze dotyczącym wykładni jego obowiązującej wersji rację należy przyznać Wojewodzie [...]. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującym w okresie od 31 maja 2004 r. do 25 września 2005 r. stanowiło jedynie uszczegółowioną wersją obowiązującej wcześniej regulacji. Zgodnie z tym wcześniejszym przepisem bowiem łączna liczba budynków gospodarczych, wiat i altan realizowanych w oparciu o zgłoszenie nie mogła przekraczać dwóch na każde 1000 m². Po drugie dostrzec także trzeba, że w aktualnym brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił w oparciu o dokonane przez inwestora zgłoszenie budowę nie tylko dwóch obiektów na każde 500 m² powierzchni działki, ale jednocześnie rozszerzył katalog obiektów dopuszczonych do realizacji w tym w trybie, a także [...] krotnie zwiększył ich dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Po trzecie wreszcie gdyby ustawodawca liberalizując radykalnie uwarunkowania prawne realizacji przedmiotowych obiektów wprowadził jednocześnie regulację na wzór wcześniejszego brzmienia tego przepisu, a to dlatego, że wskazując minimalną powierzchnię działki dopuściłby w konsekwencji możliwość budowy w oparciu o zgłoszenie wolnostojących parterowych budynków gospodarczych czy przydomowych oranżerii na działkach o minimalnej powierzchni 250 m². Czyniło by to wysoce iluzorycznym przewidziane w tym przepisie zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na obowiązujące regulacje dotyczące warunków technicznych sytuowania tego rodzaju obiektów na działce budowlanej, czy ochrony przeciwpożarowej. Po czwarte wreszcie proponowana przez skarżącego wykładnia pozwalałaby w oparciu o zgłoszenie realizować budowę wiaty czy altanki na działkach o powierzchni 25 m², co powodowałoby 100% zabudowę takiej działki. Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów nie należy zapominać, że przepisami art. 29 – 31 Prawa budowlanego wprowadzone zostały wyjątki od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z powszechnie akceptowaną regułą interpretacyjną w stosunku do przepisów zawierających unormowania szczególne obowiązuje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej. Skład orzekający Sądu nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącego, że wykładnia literalna art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wprowadza ograniczeń obszarowych w przypadku zgłoszenia zamiaru budowy tylko jednego obiektu. Zgodnie z regułami wykładni językowo-logicznej dopuszczenie bowiem przez ustawodawcę możliwości realizacji dwóch obiektów na każde 500 m² powierzchni działki nie powoduje automatycznie, że zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest budowa na działkach o powierzchni mniejszej niż 500 m² jednego z wymienionych w tym przepisie obiektów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącym, że przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych(...) regulujące zasady sytuowania budynków na działce budowlanej nie odnoszą się do wiat nieposiadających ścian, bowiem tego rodzaju obiekty nie mieszczą się w ustawowej definicji budynku wskazanej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pozbawione podstaw prawnych było także powołanie się przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę na definicję wiaty zamieszczoną w rozporządzeniu w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Rozporządzenie to Rada Ministrów wydała bowiem na mocy delegacji zamieszczonej w ustawie z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.), a tym samym mogło by ono znaleźć zastosowanie w postępowaniu przed organami wskazanymi w ustawie Prawo budowlane tylko w przypadku, gdyby przepisy tej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń nie wskazywały na inny sposób definiowania tego obiektu. Zgodzić się należy z argumentem organu odwoławczego, że lokalizacja projektowanej wiaty w przypadku jej wykorzystania jako wydzielonego miejsca postojowego dla samochodu osobowego naruszać będzie przepis § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Argument ten winien jednak mieć oparcie w ustaleniach faktycznych dotyczących przewidywanego sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, których orzekające w sprawie organy nie dokonały. W aktach sprawy brak także ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego naruszenia planowaną lokalizacją wiaty przepisów omawianego rozporządzenia regulujących kwestie bezpieczeństwo pożarowego, a związanymi z potrzebą realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z urzędu zauważyć należy także błędne powołanie się przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę na naruszenie dokonanym zgłoszeniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O naruszeniu przywołanego przepisu można bowiem zasadnie mówić dopiero po rozstrzygnięciu kwestii objęcia planowanych robót zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc przywołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji o sprzeciwie. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy na mocy art. 59 ust. 1 zd. 2 tej ustawy nie wymagają wydania takiej decyzji roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W konsekwencji przeprowadzonych rozważań dostrzec należy także błędne oznaczenie podstawy prawnej w decyzji organu II instancji, bowiem stanowił ją przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Omówione liczne naruszenia przepisów prawa materialnego nie miały jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie miało bowiem uznanie, że planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem do zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej .był zobowiązany wnieść sprzeciw. Z powyższych względów Sąd uznał także, że wskazane przez skarżącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także wydanie decyzji z pogwałceniem wskazanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa mimo, że naganne nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.