II GSK 885/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 284/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P.H.U i Obrotu Surowcami Wtórnymi "K." K.G., B.K. Spółka Jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 284/09 po rozpatrzeniu skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego i Obrotu Surowcami Wtórnymi K. K.G., B.K. Sp. j. w I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego. Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy WSA podał, że w dniu 19 grudnia 2008 r. Wójt Gminy R. wydał postanowienie na wniosek Marszałek Województwa K. w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zwana dalej p.g.g., w którym odmówił uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "G.", o wydanie której wystąpiła skarżąca. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wniosek ten jest niezgodny z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 25 maja 2000 r. Organ ponadto podniósł, że pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań, poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia o wydanie koncesji, nie przesądza zgodnie - z ustawą p.g.g. - o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny. Brak zatem zgodności zamierzonej inwestycji ze studium, uniemożliwia udzielenie koncesji. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 5 p.g.g. utrzymało to postanowienie w mocy. SKO w B. podzieliło stanowisko organu I instancji, że zachodzi brak zgodności wniosku o koncesję na wydobywanie kopalin z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. Wobec tego Wójt Gminy ustalając brak zgodności planowanej działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa, miał prawo do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia koncesji. W skardze na powyższą decyzję K. Sp. j. wskazała na naruszenie art. 16 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 22 i art. 8 konstytucji RP, art. 4 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylając zaskarżone postanowienie SKO w B. podniósł, że zasadnicze znaczenie ma kwestia ustalenia granic sprawy administracyjnej, w której orzekały organy administracji. WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, że postępowanie mające na celu uzgodnienie koncesji zostało wszczęte jeszcze w 2007 r. W trakcie tego postępowania organ wykonawczy gminy kilkakrotnie orzekał w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości G. na terenie Gminy R. W związku z tym Sąd uznał, że całe postępowanie, mimo kilkukrotnego orzekania przez organy administracji, toczyło się w jednej sprawie zarówno z punktu widzenia procesowo jak i materialnoprawnego. WSA w B. twierdził, że w toku prowadzonego postępowania organy mając na uwadze, podmiot z którego inicjatywy toczyło się postępowanie odwoławcze oraz mając na uwadze treść wcześniejszych rozstrzygnięć powinien zgodnie z art. 144 k.p.a., w świetle którego do zażaleń w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań oraz art. 139 k.p.a., zastosować zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy R. wydał już wcześniej postanowienie z dnia 20 listopada 2007 r., w którym pozytywnie zaopiniował możliwość wydania koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości G. To postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu, na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą Spółkę, a sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu od tego momentu obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że organy wykazałyby, że zachodzą od tego wyjątki wskazane w art. 139 k.p.a. Zdaniem Sadu organy pomijając rozważania wynikające z ograniczeń jakie nakłada art. 139 k.p.a. dopuściły się naruszenia tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2009 r. WSA w B. sprostował treść uzasadniania zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się istniał od momentu wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 16 września 2008 r., a nie postanowienia z dnia 20 listopada 2007 r. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło orzeczenie w całości oraz wniosło o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.; domagało się też zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również jako p.p.s.a.) tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia SKO w B. pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek bezpodstawnego uznania, że został naruszony przepis art. 139 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organy administracji obu instancji ograniczeń wynikających z tego przepisu; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadajace wymogom tego przepisu polegające na: - przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2007 r. wydane zostało w przedmiocie zaopiniowania możliwości wydania koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości G., pod pewnymi warunkami, podczas gdy postanowienie to zostało wydane w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny pospolitej w miejscowości G. i w konsekwencji błędne uznanie, że postanowienie to zostało wydane w tej samej sprawie co zaskarżone postanowienie SKO, z czego wynikać ma zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, - braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne przyjęcie, że wynikający z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie odnosi się do postanowienia kasacyjnego organu II instancji, a także obowiązuje organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnego orzeczenia organu II instancji; - nieuzasadnionym zaleceniu badania czy zachodzą wyjątki od określonego w przepisie art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie; - zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, według organu w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 139 k.p.a., a w konsekwencji brak jest podstaw do rozstrzygania, czy zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wyłączające zakaz orzekania na niekorzyść wnoszącego zażalenie. W ocenie kasatora bezzasadne było zalecenie Sądu wskazujące na konieczność wykazania przez organ, że dopuszczalne było orzeczenie na niekorzyść skarżącej spółki, gdyż przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do orzeczeń kasacyjnych organu II instancji, ani tez do postępowania toczącego się przed organem I instancji w następstwie wydania orzeczenia kasacyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska kasator powołał uchwałę podjętą przez skład siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 oraz szereg wyroków sądów administracyjnych i stanowisk doktryny aprobujących ten pogląd. Organ wskazał, że WSA w B. błędnie przyjął, że postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2007 r. zostało wydane w tej samej sprawie administracyjnej, co sprawa będąca przedmiotem orzekania. Postanowienie z dnia 20 listopada 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 4 p.g.g. i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Przedmiotem zaś rozpoznawanej sprawy jest odmowa uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny w miejscowości G., gmina R. – wydane na podstawie art. 16 ust. 5 p.g.g. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził zatem, że orzeczenia te zapadły w różnych sprawach administracyjnych i oparte zostały na różnych podstawach prawnych. Skutki tych dwóch postanowień są różne, gdyż postanowienie z dnia 20 listopada 2007 r. było jedynie opiniujące, którym organ koncesyjny nie był związany, natomiast zaskarżone postanowienie uzgadniające było wiążące dla organu udzielającego koncesji. W konsekwencji powyżej wskazanego uchybienia organ podniósł również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia wyroku. W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji odstąpił od przyjętej linii orzeczniczej oraz doktryny, nie wyjaśniając motywów którymi się kierował, co w istocie stanowiło brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem podstawy, na których ją oparto, są w znacznej mierze usprawiedliwione. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie naruszało art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Ocena powyższego zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 139 k.p.a. - znajdującym odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 k.p.a) - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dokonując wykładni art. 139 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98) uznał, że przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, bowiem zwrot: "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej" wskazuje w sposób jednoznaczny, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego. Podnieść należy też, że o tym, które z katalogu decyzji organu odwoławczego - enumeratywnie wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, decyduje ich istota. Z tego punktu widzenia zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się niewątpliwie wiąże organ II instancji przy wydawaniu decyzji uchylających zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzekających co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2, cześć pierwsza). Z kolei decyzje utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1) a także uchylające zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2, in fine), jak i decyzje umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 3) ze swej istoty nie prowadzą do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się. W piśmiennictwie i orzecznictwie funkcjonują natomiast rozbieżne poglądy co do tego, czy zakaz reformationis in peius odnosi się do decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego NSA w tym zakresie przychylić należy się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały, że do decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2) omawiany zakaz nie znajduje zastosowania. Za przekonującą bowiem uznać należy argumentację, że z przywołanego przepisu nie wynika by organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też by organ odwoławczy uprawniony był do udzielania wiążących wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uwagi natury ogólnej prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. bezzasadnie zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. naruszenie - przy wydaniu zaskarżonego postanowienia - zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla oceny prawidłowości zastosowania przez SKO art. 139 k.p.a. całkowicie bez znaczenia jest, że w przedmiotowym postępowaniu "uzgodnieniowym", wszczętym w 2007 r., organy obu instancji kilkakrotnie orzekały w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji, wnioskowanej przez spółkę jawną "K.", a jednym z wcześniejszych postanowień Wójt Gminy R. pozytywnie zaopiniował możliwość wydania koncesji (pod wskazanymi w postanowieniu warunkami). W żadnym względzie nie można zgodzić się z WSA, że od momentu wydania przez organ I instancji pozytywnej opinii w postępowaniu obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Nie jest bowiem sporne, że postanowienie pierwszoinstancyjne - pozytywnie opiniujące możliwość wydania koncesji - zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą, a sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania. Zatem - w świetle tego, co wyżej powiedziano - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnego postanowienia organu II instancji – zakaz reformationis in peius nie wiązał organu I instancji. Z tego względu organ I instancji - co do zasady - nie był ponownie rozpoznając sprawę pozbawiony możliwości wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. Organ II instancji zaś orzekając wobec wniesienia kolejnego zażalenia był zobligowany zastosować się do ograniczeń wynikających z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Jednakże zakaz ten oznacza, że organ II instancji nie mógł pogorszyć sytuacji strony w stosunku do rozstrzygnięcia, od którego wniesiono środek zaskarżenia. W rozpoznawanym przypadku zatem oceniając czy SKO postanowieniem z dnia 16 lutego 2009 r. naruszyło zakaz reformationis in peius ograniczyć należy się do zbadania czy rozstrzygnięciem tym doszło do pogorszenia sytuacji strony ukształtowanej postanowieniem, od którego wniesiono zażalenie, a zatem postanowieniem Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2008 r., nie zaś którymkolwiek z wcześniejszych postanowień, wyeliminowanym z obrotu rozstrzygnięciem kasacyjnym. Zauważyć w tym miejscu należy, że będące przedmiotem skargi do WSA postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiające uzgodnienia przedmiotowej koncesji. Zaskarżone postanowienie ze swej istoty nie pogorszyło zatem sytuacji strony wnoszącej zażalenie, określonej wskazanym wyżej, nieostatecznym rozstrzygnięciem organu I instancji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, że w sprawie doszło do uchybienia zakazowi reformationis in peius. W konsekwencji usprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nieuzasadnione zalecenie w uzasadnieniu wyroku zbadania czy w sprawie zachodzą wyjątki od określonego art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Co do dalszych podstaw, na których oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną, wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania może odnieść skutek, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego rodzaju uchybienia nie stanowi tymczasem zarzucane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwość ustalenia przez WSA, że w toku postępowania "uzgodnieniowego" postanowieniem Wójta Gminy R. wskazanym w uzasadnieniu wyroku (z dnia 20 listopada 2007 r.) pozytywnie zaopiniowano możliwość wydania koncesji. Jak wyżej stwierdzono wcześniejsze postanowienia organu I instancji ewentualnie pozytywne dla strony - a wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem o charakterze kasacyjnym - nie mają znaczenia dla rozważań czy zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. W tym stanie rzeczy ustalenie, czy i które z wcześniejszych postanowień organu I instancji pozytywnie opiniowało możliwość koncesji nie ma wpływu na wynik sprawy. Na marginesie zachodzi jednakże potrzeba zwrócenia uwagi, że istotnie WSA w uzasadnieniu wyroku wadliwie wskazał w tym zakresie na postanowienie Wójta Gminy R. z [...] listopada 2007 r. - co zostało skorygowane postanowieniem WSA z 13 sierpnia 2009 r. wydanym w oparciu o art. 158 p.p.s.a. Trzeba też podnieść, że ww. przepis może znaleźć zastosowanie, tylko gdy zachodzi potrzeba wykładni wyroku lub jego uzasadnienia z uwagi na sformułowanie ich treści w sposób niezrozumiały. Art. 158 p.p.s.a. tym samym nie może stanowić podstawy prawnej do dokonywania "korekty" błędnych ustaleń faktycznych. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a - przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz bezzasadne przyjęcie, że zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie obowiązuje także organ I instancji jak i przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie - uznać należy za nieusprawiedliwione. Fakt, że strona w istocie nie zgadza się z argumentacją Sądu (na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej) nie znaczy, że uzasadnienie uchybia wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia ww. przepisu proceduralnego nie może być skutecznie podważona wadliwa wykładnia i wadliwie zastosowanie przepisu - który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W świetle całokształtu poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zasługiwał na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia i odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze. Wobec powyższego - działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.