III SA/Gd 179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o stanie posiadania nieruchomości oddala skargę. W następstwie wniosku "A"a S.A. w W., Prezydent Miasta działając na podstawie art. 123 i art. 219 kpa oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. udzielenia informacji w zakresie podania posiadania nieruchomości położonych na obszarze należących do M. N.. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje z operatu ewidencyjnego mogą być wydawane osobom fizycznym i prawnym, które mają w tym zakresie interes prawny. Skonstruowany przez wnioskodawcę wniosek świadczy o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie powołując się na treść art. 123, art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., art. 24 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 913-920 kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454) dokonuje się w formie komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Powołując się ponadto na treść art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne, wydawane zaś są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie, m.in. właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal i osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Organ drugiej instancji potwierdził, że dołączone przez wnioskodawcę dokumenty mające udowodnić istnienie interesu prawnego bezsprzecznie świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Z wniosku wynika, że wnioskodawca wniósł o wydanie wypisu pełnego z ewidencji gruntów wraz z podaniem numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym jest M. N.. Organ wskazał, że interesy przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronią przepisy art. 758-912 Kodeksu postępowania cywilnego. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję z majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Jeśli zaś w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego wierzyciel nie zaspokoi istniejących wierzytelności wówczas organem właściwym do nakazania ujawnienia majątku dłużnika będzie sąd powszechny ( art. 913-920 k.p.c.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "B" S.A. w W. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wskazał, że domagał się udzielenia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczących położenia, oznaczenia nieruchomości , w tym numerów ksiąg wieczystych, stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym M. N. , w stosunku do którego toczy się postępowanie egzekucyjne , a skarżący – jako wierzyciel- został wezwany przez komornika do podania informacji o nieruchomościach, w stosunku do których możliwe jest podjęcie czynności egzekucyjnych. Następnie podniósł, że swój wniosek oparł o art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wedle którego informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, co oznacza, że każdy, kto jest zainteresowany ich uzyskaniem może zwrócić się z wnioskiem o podanie tego rodzaju danych, a organ zobowiązany jest informacje te przekazać. Obowiązek wykazania interesu prawnego zachodzi w sytuacji określonej przepisem art. 24 ust. 3 w/w ustawy, lecz skarżący nie wnioskował o wydanie wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Skarżący podkreślił, że mimo wyraźnego wskazania we wniosku podstawy prawnej w postaci art. 24 ust. 2 ustawy organy obu instancji, z przyczyn nieznanych skarżącemu, zakwalifikowały go jako wniosek o wydanie wypisu lub wyrysu, wbrew wyraźnemu żądaniu wnioskodawcy. Skarżący, przywołując treść § 51 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podniósł, że wbrew twierdzeniom organów wypis nie stanowi jedynej formy udostępniania danych o gruntach, budynkach i ich właścicielach. W ocenie skarżącego dane, których wskazania się domaga mogą być udostępnione w jednej z form wyszczególnionych w § 51 ust. 1 w/w rozporządzenia. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że posiada interes prawny w uzyskaniu informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym to obiektywna potrzeba ochrony prawnej, a interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Organ poinformowany był o postępowaniu egzekucyjnym, toczącym się przeciwko dłużnikowi skarżącego, a skarżący dysponuje tytułem egzekucyjnym zaopatrzonym w klauzulę wykonalności uprawniającą do prowadzenia egzekucji z majątku dłużnika. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie żądanie skarżącego koncentruje się wokół potwierdzenia przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikającego z rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków - prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd nie podziela przedstawionej przez skarżącego interpretacji przepisów przywołanej ustawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że skarżący domagał się udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków , dotyczących położenia , oznaczenia i numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, będących własnością (współwłasnością, w użytkowaniu wieczystym) konkretnej osoby, czyli że informacje te były ściśle związane z osobą właściciela ( współwłaściciela, użytkownika wieczystego). Swój wniosek skarżący oparł o przepis art. 24 ust. 2 ustawy, który stanowi, że informacje o gruntach , budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, wywodząc z jego brzmienia prawo do uzyskania żądanych przez siebie danych. Tymczasem informacje, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dotyczą tylko gruntów, budynków i lokali, nie obejmując informacji o ich właścicielach (użytkownikach wieczystych), zaś udzielenie informacji o gruntach, budynkach i lokalach z uwagi na osobę właściciela ( użytkownika wieczystego) lub w związku z danymi umożliwiającymi jego identyfikację wykraczałoby poza ramy tegoż przepisu. Informacje dotyczące właściciela ( użytkownika wieczystego) nie zostały zaliczone do tych, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, a które wymienia art. 20 ust. 1 ustawy. W tym ostatnim przepisie wyliczono szereg informacji dotyczących gruntów, budynków i lokali, wśród których nie wymieniono jednak informacji odnoszącej się do właściciela nieruchomości. Z kolei z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika wprost, że w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Organ udzielając informacji mających umożliwienie identyfikacji osoby właściciela ( użytkownika wieczystego) winien zatem zastosować przepis art. 24 ust. 3 w związku z art. 217 i nast. k.p.a. Nadto zastosowanie w takiej sytuacji będą mieć przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), wskazujące w jakich formach organ takich informacji udziela ( § 51 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga fakt, że art. 24 ust. 3 ustawy, który powinien mieć w sprawie zastosowanie , przewiduje jedynie udostępnienie danych ewidencyjnych nie w każdej formie, przewidzianej § 51 w/w rozporządzenia, ale tylko w formie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów organy uznały, że załatwienie wniosku strony skarżącej mogło nastąpić jedynie poprzez odmowę udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów, wskazując na formę wypisu z ewidencji gruntów. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że organy dokonały błędnej oceny złożonego przez niego wniosku, bowiem podstawowe znaczenie w sprawie miała treść zawartego we wniosku żądania – jego pozytywne rozpatrzenie uzależnione było od wykazania przez wnioskodawcę istnienia po jego stronie interesu prawnego uzasadniającego wniosek. Tak więc organy , mimo że skarżący swój wniosek oparł o treść art. 24 ust. 2 ustawy prawidłowo uznały, że żądanie skarżącego można i należy rozpoznać jedynie w oparciu o przepis art. 24 ust. 3 ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika natomiast, że osoba ubiegająca się o udzielenie jej informacji z ewidencji gruntów musi wykazać swój interes prawny, aby takie informacje uzyskać. Wbrew twierdzeniom skarżącego z faktu posiadania przez niego tytułu egzekucyjnego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika nie można wywodzić, iż skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu stosownej informacji z operatu ewidencji gruntów. Z wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2009 r. wynika , że wnosi on o udzielenie informacji dotyczących położenia i oznaczenia nieruchomości, w tym numerów ksiąg wieczystych, położonych na terenie właściwości Urzędu Miasta i będących przedmiotem prawa własności , współwłasności lub prawa użytkowania wieczystego Pana M. W. N., w stosunku do którego toczy się postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez komornika. Z wniosku wynika również, że komornik wezwał wierzyciela do przekazania informacji dotyczących nieruchomości, w stosunku do których możliwe będzie podjęcie czynności egzekucyjnych, wobec czego skarżący złożył wniosek , bowiem nie znał danych dotyczących nieruchomości dłużnika. Z treści wniosku wynika wobec tego wprost, że uzyskany dokument ma służyć ustaleniu nieruchomości dłużnika, a tym samym ma być wykorzystany w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę tak skonstruowany i uzasadniony wniosek świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu informacji zawartych w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków. A tylko osoba legitymująca się istnieniem po jej stronie interesu prawnego może domagać się – zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - podania jej w formie pisemnej informacji o nieruchomościach będących własnością dłużnika wskazanego we wniosku. Przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, iż interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego. Z kolei po jego wydaniu podmiot, którego sfery prawnej dana norma bezpośrednio dotyczy ma uprawnienie do wniesienia wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można ustalić. Interes prawny w szeroko pojętym procesie administracyjnym wywodzony jest nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, bowiem często wynika on z przepisów materialnych należących do różnych gałęzi prawa, w tym zwłaszcza prawa cywilnego. Podkreślenia jednak wymaga, na co wskazano już wcześniej, że źródło takiego interesu wypływać musi z przepisu prawa materialnego, nie zaś przepisów procesowych. W niniejszej zaś sprawie skarżący powołuje się na postępowanie egzekucyjne, które prowadzone jest na podstawie przepisów postępowania cywilnego, nie zaś na przepisy prawa materialnego, jako dające prawo do żądania wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów. Organy słusznie uznały więc, że do czynności koncentrujących się wokół cywilnego postępowania egzekucyjnego właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. Skarżący może bowiem realizować swoje prawa poprzez inicjację stosownych postępowań dotyczących stanu majątku dłużnika na podstawie przepisów k.p.c. Zupełnie odrębną kwestią jest to, czy takie postępowania, zainicjowane przez skarżącego, zakończą się dla niego korzystnie. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie potencjalne dane mogą być uzyskane w toku innej, właściwej procedury. Możliwość ich uzyskania w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego jak i procedurę administracyjną powodowałoby usankcjonowanie stanu obchodzenia innych przepisów prawa procesowego o implikacjach cywilnoprawnych, mających w danym wypadku podstawowe znaczenie. Stwierdzić w tym miejscu ponadto należy, że przywołanie przez organ odwoławczy w osnowie zaskarżonego postanowienia przepisów kodeksu postępowania cywilnego należy uznać jedynie za przejaw niezręcznego skonstruowania tej osnowy, nie zaś za wadę, powodującą konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Organ bowiem w istocie nie oparł swego rozstrzygnięcia na wskazanych przez siebie przepisach kodeksu postępowania cywilnego, a jedynie przywołał je dla wykazania, że swe dążenia skarżąca może zrealizować w postępowaniu opartym o przepisy tegoż kodeksu. Należy też stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni jasno wyjaśnia przyczyny negatywnego sposobu rozpoznania wniosku skarżącego jak też powody oparcia rozstrzygnięcia na wskazanym przez organ przepisie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący swe żądanie opierał na przepisie innym. Jednak naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas skutkuje uchyleniem postanowienia, gdyby to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ), co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów tak ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy uznać za niezasadne z przyczyn wskazanych powyżej. Uznanie, iż odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego, którego przedmiotem było udzielenie informacji o treści żądanej przez niego nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy powoduje, iż skarga podlega oddaleniu. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.