V SA/Wa 292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia ... grudnia 2008r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych uczelni 1. Uchyla zaskarżoną decyzję 2. Zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz W. w W. kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ... stycznia 2008 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sformułował wniosek o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych dla ... publicznych uczelni akademickich oraz ... niepublicznych uczelni akademickich w 2008 r. W dniu ... października Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sformułował wniosek uzupełniający o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych ... uczelni niepublicznych w 2008 r., w tym W. w W. Według protokołu Nr ... z posiedzenia interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni z dnia ... października 2008 r. (powołanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do opiniowania wniosków, złożonych przez właściwych ministrów, o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni) Zespół ten zaproponował Komisji Badań na Rzecz Rozwoju Nauki przychylić się do wniosku ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nie rekomendować przyznania czterem uczelniom - w tym stronie w niniejszej sprawie - dotacji na badania własne. Zespół wskazał (k. 50 akt adm.), że uczelnia nie składała corocznej analizy jednostki i nie była poddana ocenie parametrycznej, w związku z czym brak danych w zakresie jednego z kryteriów oceny, tj. poziomu naukowego prac tej uczelni. Zdaniem zespołu wniosek nie wskazuje wprost, jakie badania naukowe służące rozwojowi kadry (doktoraty, habilitacje) byłyby realizowane w ramach wnioskowanej kwoty, ani stanu ich zaawansowania, zaś przedstawione opisy uczelnianych projektów badań są ogólnikowe i nie skłaniają do objęcia ich przedmiotową dotacją. Według Protokołu Nr ... z posiedzenia Komisji Badań na rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki z ... października 2008 r. Komisja ta jednogłośnie pozytywnie zaopiniowała stanowisko interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni odnośnie do braku rekomendacji przyznania ... uczelniom - w tym stronie w niniejszej sprawie - dotacji na badania własne. Decyzją z dnia ... października 2008 r. Nr ... Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił W. w W. przyznania wnioskowanych środków finansowych. Organ wskazał, iż uczelnia nie poddała się ocenie parametrycznej, w związku z czym brak danych w zakresie jednego z kryteriów oceny, tj. poziomu naukowego prac tej uczelni. Powtórzył argumentację Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni zawartą w protokole z dnia ... października 2008 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął do Zespołu Odwoławczego Rady Nauki w dniu 20 listopada 2008 r. Według protokołu Nr ... z posiedzenia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki w dniu ... listopada 2008 r. Zespół Odwoławczy wyraził opinię, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy. Decyzją z dnia ... grudnia 2008 r. Nr ... Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że zarzut niedopuszczenia wniosku o przyznanie dotacji na badania własne w 2008 r. do oceny przez organ wskazany w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489) jest bezzasadny. Organ powołał się na § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową i stwierdził, że wniosek o przyznanie przez ministra właściwego do spraw nauki dotacji na badania własne kierowany jest do rozpatrzenia w przypadku uczelni niepublicznych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego kierując wniosek uczelni do dalszego rozpatrzenia uznał, że spełnia on wymagania formalne, a tym samym stwierdzenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 listopada 2008 r. jest bezzasadne. W ocenie organu wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, dotyczący W.w W., wpłynął do ministra właściwego do spraw nauki 2 października 2008 r. i został poddany ocenie zgodnej z § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. przez Komisję Badań na Rzecz Rozwoju Nauki, na podstawie projektu oceny Interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni powołanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wyżej wymienione organy Rady Nauki oceniły wniosek kierując się kryteriami określonymi w art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki oraz kryteriami określonymi w § 11. ust. 3 ww. rozporządzenia i w wyniku tej oceny Komisja Badań na Rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki nie rekomendowała wniosku W. w W. do objęcia finansowaniem. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o jej uchylenie jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wydanie decyzji bez podstawy prawnej skarżąca podniosła, że organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 3 ust. 3 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, które to przepisy nie dają podstawy do odmowy przyznania środków dotacji z budżetu państwa na badania własne. Rozwijając zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa skarżąca wskazała na: 1. naruszenie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a., w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania środków finansowych na działalność statutową [Dz.U. Nr 205, poz. 1489], 2. naruszenie art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki [Dz. U. Nr 238, poz. 2390], 3. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania środków finansowych na działalność statutową, 4. wskazania fałszywego, niezgodnego ze stanem faktycznym uzasadnienia decyzji w wyniku uprzedniego dokonania podziału środków z budżetu państwa na dotacje na badania własne uczelni z naruszeniem prawa, 5. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki [Dz.U. Nr 238, poz. 2390] oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania środków finansowych na działalność statutową, 6. rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. W piśmie procesowym z 16 czerwca 2009 r. skarżąca podtrzymała i rozszerzyła argumentację skargi oraz wniosła o odroczenie rozprawy i złożyła wniosek dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obszernie argumentując podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ma obowiązek dokonać kontroli decyzji i ustalić czy przy jej wydaniu nie doszło do: naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy lub czy nie doszło do nieważności decyzji. Badając przedmiotową decyzję we wskazanych kierunkach WSA stwierdził, że skargę należy uwzględnić jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy zaznaczyć, że rozpoznanie sprawy przez Sąd dotyczy oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego z tym związanego, nie zaś całości korespondencji stron. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy w pierwszym rzędzie podnieść, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazywane przez skarżącego przepisy art. 3 ust. 3 i art. 11 pkt 2 ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U.2008.238,poz.2390) będące podstawą decyzji istotnie stanowią o przyznaniu środków finansowych na naukę, bez dodatkowego stwierdzenia, że takich środków się również odmawia. Nie znaczy to jednak, że przepisy te stanowią wyłącznie podstawę pozytywnej decyzji Ministra ponieważ znaczyłoby to, że każdy złożony wniosek, który spełnia wymogi formalne i zawiera jakiekolwiek uzasadnienie merytoryczne powinien być rozpatrzony zgodnie z żądaniem. Przepis art. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki przewidujący, że Minister "przyznaje środki finansowe na naukę w drodze decyzji" należy rozumieć jako stanowiący o tym, że Minister rozstrzyga o przyznaniu środków w sposób określony tym przepisem, przy czym rozstrzygnięcie to może być dla strony, która wystąpiła z wnioskiem zarówno pozytywne jak i negatywne. To, że intencją ustawodawcy było takie rozumienie tej kwestii dowodzi treść art. 5 ustawy, w którym stwierdza się, że "strona niezadowolona z decyzji dotyczącej przyznania albo odmowy przyznania środków na naukę może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona decyzja Ministra jest wadliwa z tego powodu, że wydane z upoważnienia ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki rozporządzenie z 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania środków, zdaniem strony jest wadliwe w ten sposób, że nie określa wzoru wniosku o przyznanie środków finansowych na badania własne uczelni a zawiera jedynie załącznik określający taki wniosek kierowany przez właściwego Ministra. Strona uważa, że brak ten powoduje niedookreślenie zakresu danych, które powinien zawierać wniosek uczelni o przyznanie dotacji na badania własne. Zarzut ten nie jest zasadny. Należy zwrócić uwagę na to, że wprawdzie rozporządzenie z 17 października 2007 r. istotnie nie zawiera odrębnego załącznika zawierającego wzoru wniosku na badania własne uczelni ale nie można uznawać tego za przeszkodę w złożeniu wniosku. W rozporządzeniu znajdują się inne wzory choćby w załączniku 3 zawierającym wzór wniosku o przyznanie dotacji na podstawową działalność statutową, z którego jeśli jest taka potrzeba można odpowiednio skorzystać zwłaszcza, że zgodnie z treścią art.7 ust.1 pkt 3 w zw. z art.11.ust.1 ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki działalność statutowa zawiera w sobie m. in. pojęcie podstawowej działalności statutowej jak również badań własnych uczelni. Tym niemniej brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że kwestią, która zaważyła na treści zaskarżonej decyzji były jakieś braki formalne wniosku o dotację złożonego przez stronę, w związku z czym brak jest również powodów do uznania, że Minister naruszył prawo poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia wspomnianych braków. Należy zauważyć, że uzupełniający wniosek Ministra Szkolnictwa Wyższego o przyznanie dotacji dotyczący m.in. skarżącej, którego załącznikiem był wniosek strony, został przez Ministra przedstawiony do zaopiniowania, co świadczy o tym, że nie zawierał braków formalnych. Zdaniem Sądu zastrzeżeń dotyczących sposobu prezentacji planowanych badań naukowych i ich przydatności dla rozwoju nauki czy kadry naukowej, nie można utożsamiać z brakami formalnymi odnoszącymi się do niezbędnych elementów wniosku, których wystąpienie uniemożliwia nadanie mu dalszego biegu. Dla dokonywanej przez Sąd oceny prawidłowości decyzji bez znaczenia pozostają także, co wskazywano już wyżej wszelkie kwestie związane ze sposobem komunikowania się ze stroną przed skierowaniem wniosku o dotację przez Ministra celem jego zaopiniowania i wydania decyzji, czyli przed ... października 2008 r. w tym to, że pierwotnie Minister informował stronę, że przy rozpoznawaniu wniosku brane są pod uwagę tzw. "Zasady składania wniosków o dotację na badania własne przez szkoły wyższe nadzorowane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego" z 20 czerwca 2006r. Dla Sądu istotne jest bowiem to czy postępowanie przy wydawaniu decyzji związane z rozpoznawaniem wniosku o dotację było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodzić się przy tym należy ze stroną co do tego, że przepisy ustawy o zasadach finansowania nauki w zakresie możliwości ubiegania się przez uczelnie zawodowe o dotacje, nie różnicują uczelni ze względu na to, czy są to uczelnie akademickie, czy też zawodowe. Wynika to jednoznacznie z treści art. 3 ust. 2 pkt 2ustawy z 8X.2004 r., z którego wynika, że Minister przyznaje środki finansowe na naukę uczelniom - na badania własne i rozwój infrastruktury nauki. Pojęcie uczelnia należy rozpatrywać jak słusznie wskazała strona w skardze w powiązaniu z treścią przepisów ustawy z 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U.05.164.1365 ze zm.), która w art. 1.1. stanowi, że ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych a w art. 2 pkt 1 stanowi, że uczelnia jest to szkoła prowadząca studia wyższe, utworzona w sposób określony w ustawie. Zgodzić się także należy ze skarżącą w tym miejscu, gdy wskazuje na naruszenie przez Ministra w toku postępowania treści art. 35 k.p.a. ponieważ istotnie wniosek strony złożony ... października 2007 r., został skierowany do rozpoznania dopiero ... X 2008 r. a decyzja w I instancji zapadła dopiero ... października 2008 r. Jest to uchybienie i dowodzi przewlekłości w rozpoznawaniu sprawy strony jednak uchybienie to samo w sobie nie ma co do zasady znaczenia dla oceny merytorycznej prawidłowości decyzji. Skarżący zarzucał również, że przy wydaniu decyzji posłużono się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie i rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ponieważ wniosek o przyznanie dotacji na badania własne uczelni powinien podlegać kryteriom z § 11 ust. 3 rozporządzenia, a nie przy zastosowaniu kryterium określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia czyli kryterium oceny parametrycznej, które dotyczy oceny jednostek naukowych ubiegających się o środki finansowe na działalność statutową. Odnosząc się do tego zarzutu należy powiedzieć, że w zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że wniosek uczelni poddany był ocenie Zespołu Odwoławczego Rady Nauki a pierwotnie Komisji Badań na rzecz Rozwoju Nauki na podstawie projektu oceny Interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni powołanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które oceniły go pod względem spełnienia kryteriów art. 4 ust 1 ustawy z 8 X 2004 r. w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia z 17X 2007 r. Należy wyjaśnić w tym miejscu, w związku z wątpliwościami strony co do odbycia się posiedzenia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół z dnia ... listopada 2008 r. dotyczący tego posiedzenia (k.64-67) akt. adm. W decyzji tej nie ma argumentu dotyczącego oceny parametrycznej, znajduje się on w decyzji z ... X 2008 r. ale tylko w takim kontekście, że uczelnia nie poddała się takiej ocenie, stąd brak jest możliwości do zastosowania kryterium polegającego na ocenie poziomu naukowego realizowanych prac. Tym niemniej ponieważ organ utrzymał wspomnianą decyzję własną w mocy należy uznać, że stanowisko w tym względzie podtrzymał. Okoliczność dotycząca prawidłowości posłużenia się tym argumentem w świetle treści art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia i wyjaśnienie tej okoliczności ze względu na rozstrzygnięcie Sądu należeć będzie ewentualnie do organu. Sąd wskazuje jedynie na to, że z art. 2 rozporządzenia wynika, że przy przyznawaniu środków finansowych na działalność statutową uwzględnia się kryteria określone w art. 4 ustawy oraz kryteria określone w rozporządzeniu. Ponadto, że z treści wspomnianego art. 4 pkt 2 ustawy wynika, że przy przyznawaniu środków na naukę uwzględnia się w szczególności poziom naukowy prac lub zadań przewidzianych do realizacji. Ponadto, że w art. 3 ustawy zastrzeżono, że finansowanie nauki dotyczy finansowania działań na rzecz realizacji polityki naukowej i innych wskazanych w tym przepisie celów oraz, że Minister przyznaje środki finansowe na naukę jednostkom naukowym określonym w art. 2 pkt 9 ustawy na prowadzenie działalności statutowej, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, na inwestycje służące potrzebom badań naukowych lub prac rozwojowych, uczelniom zaś na badania własne i rozwój infrastruktury informatycznej nauki. Zgodnie z art. 7 ustawy środki finansowe na naukę przeznacza się m.in. na działalność statutową przy czym na podstawie art. 11 ustawy finansowanie działalności statutowej obejmuje wśród innych zadań podstawową działalność statutową jednostki naukowej oraz badania własne uczelni. Z przepisem tym koreluje treść § 6 rozporządzenia z 17X 2007 r. który stanowi, że Minister w ramach środków finansowych przeznaczonych na finansowanie działalności statutowej, wyodrębnia w planie finansowym m.in. środki na podstawową działalność statutową jednostki naukowej i badania własne uczelni. Zdaniem Sądu jeśli się przyjmie, że niezależnie od pojęć określonych w słowniczku ustawy z 8X 2004 r. uczelnia również jest jednostką naukową a działalność statutowa to także badania własne uczelni to wskazanie na fakt, że uczelnia nie ma oceny parametrycznej o jaką chodzi w § 4 rozporządzenia nie jest nieuprawnione. W skardze zawarty jest również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra treści art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i § 11 rozporządzenia w zakresie w jakim właściwa komisja Rady Nauki oceniająca wniosek strony, swojej oceny nie przedstawiła w formie postanowienia podlegającego zaskarżeniu do czego był zobligowana, a co uniemożliwiło stronie prawo ustosunkowania się do jego treści. Odnosząc się do tego zarzutu WSA stoi na stanowisku, że nie jest on zasadny, ponieważ współdziałanie organów w rozumieniu art. 106 k.p.a. dotyczy organów administracji, w kompetencjach których leży konieczność działania celem wydania prawidłowej decyzji. Okoliczność zaś, że w procesie decyzyjnym Minister zasięga zgodnie z obowiązującymi przepisami opinii usytuowanego przy jego urzędzie organu opiniodawczo-doradczego, który w tej sytuacji należy traktować jak organ wewnętrzny nie powoduje, że organ ten staje się organem administracyjnym wyposażonym w uprawnienia do współdecydowania w rozumieniu Art. 106 k.p.a. a jego opinie mają przybierać postać zaskarżalnych postanowień. Rola Rady Nauki, jej organów czy Zespołów powoływanych na podstawie przepisów ustawy z 8 X 2004 r. jest jasno określona i sprowadza się do roli podmiotów składających się z osób o określonych umiejętnościach zawodowych o charakterze eksperckim, których zadaniem jest ocena różnego rodzaju projektów o charakterze naukowym często bardzo specjalistycznym, których Minister ze względu na ich specyfikę i różnorodność nie byłby w stanie ocenić. W odniesieniu do tego zarzutu należy zauważyć, że ma on znaczenie tylko o tyle, że trafnie zarzuca się, że skarżący nie był zapoznawany z treścią wspomnianych opinii, co uniemożliwiało mu wypowiedzenie się na ich temat a tym samym na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to zarzut, który dotyka prawa strony do brania czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego, która to zasada określona w art. 10 k.p.a. jest jedną z najważniejszych gwarancji procesowych. Naruszenie prawa do czynnego udziału w sprawie rozumianego jako brak ( pełnego) udziału strony w toczącym się postępowaniu stanowi naruszenie, które może skutkować wznowienie postępowania w sprawie, przy czym w przedmiotowej sprawie okoliczność braku zapoznania strony ze wspomnianymi opiniami, miała znaczenie w sprawie biorąc pod uwagę wniosek strony zgłoszony w toku rozprawy sądowej. Sąd nie uwzględnił wniosku strony o odroczenie rozprawy i zobowiązanie organu do doręczenia jej wszelkiej dokumentacji dotyczącej dotacji przyznanych za rok 2008 r. bo uznał, że dla rozpoznania sprawy przez Sąd nie jest to konieczne niezależnie od tego, że część tego wniosku dotycząca innych podmiotów jest bezzasadna. Biorąc pod uwagę wspomniane okoliczności należy wskazać, że organ powinien umożliwić stronie zapoznanie się z wszelkimi dowodami dotyczącymi wniosku strony niezależnie od rozstrzygnięcia jakie podejmie w sprawie. Mając wszystkie wskazane wyżej fakty na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art.145 § 1 lit.b ustawy o p.p.s.a w zw. z art. 200 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego ( uiszczony wpis).