II SA/Wr 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 sprawy ze skargi T. Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla decyzje organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego w kwocie 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał T. Cz., współwłaścicielowi budynku przy ul. C. [...] w K.G., jako inwestorowi, wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu poprzedniego powyższego budynku, w którym samowolnie wykonano roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego na granicy działki nr[...], będącej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "Sz." w K. G., to jest: 1) likwidację (demontaż) samowolnie wykonanych drzwi wejściowych, balkonowych do wyżej wymienionego budynku na granicy działki nr[...], 2) w miejscu zdemontowanych drzwi wejściowych, zamontowanie okna i wykonanie stosownych podmurowań – w terminie do[...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] r. na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Sz." w K. G wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w budynku położonym przy ul. C. [...] w K. G. na działce[...], będącym współwłasnością T. Cz. i M. O. W dniu [...]r. przeprowadzono dowód, w trakcie którego stwierdzono, że w wyżej wskazanym budynku od strony sąsiedniej działki, w ścianie leżącej na granicy działki, wymieniono stolarkę okienną. W jednym z otworów okiennych zamontowano okno z drzwiami balkonowymi. Według oświadczenia inwestora prace wykonano na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r., potwierdzonego w piśmie z dnia [...] r. Starostwa Powiatowego w K. G. Inwestor oświadczył ponadto, że w miejscu, gdzie obecnie są zamontowane drzwi, znajdowała się dziura zasłonięta zbutwiałym drewnem i luźnymi cegłami. Sporządzono dokumentację fotograficzną wejścia oraz dokumentacji pn. "przegląd budynku warsztatowo-socjalnego z pompownią – wrzesień [...] rok". Potwierdzając, że w dniu [...]r. M. O. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających m.in. na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej drewnianej na PCV w przedmiotowym budynku oraz podnosząc, że w trakcie kontroli ustalono, iż w jednym z otworów okiennych T. Cz. zamontował okno z drzwiami balkonowymi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor wykonał roboty budowlane związane z wymianą stolarki okiennej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. Zdaniem organu, z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt jednoznacznie wynika, że w miejscu, gdzie został wykonany otwór drzwiowy i zamontowano drzwi balkonowe istniało niegdyś okno, a oświadczenie skarżącego, że w miejscu tym znajdowała się dziura zasłonięta drewnem i luźnymi cegłami jest nieprawidłowe, gdyż z dokumentacji sporządzonej w trakcie przeprowadzania dowodu pn. "przegląd budynku warsztatowo-socjalnego z pompownią – [...] rok" wyraźnie w tym miejscu widać kształt okna i elewację (ścianę). Organ I instancji podniósł następnie, iż z przekazanej przez Starostwo Powiatowe w K. G. dokumentacji dotyczącej robót budowlanych w budynku przy ul. C. [...] wynika, że w dniu [...] r. T. Cz. dokonał kolejnego zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonani otworu drzwiowego oraz zamontowaniu okna na pierwszym piętrze budynku. Załączona do zgłoszenia część rysunkowo-graficzna budynku biurowo-warsztatowego "Rzut parteru" sporządzona w [...]r. potwierdza, że w miejscu gdzie obecnie inwestor wybił otwór i zamontował drzwi balkonowe, istnieje okno. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż wykonanie nowych otworów w ścianie zlokalizowane na granicy narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ podał, że w konsekwencji powyższego w pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...]r. nakazano inwestorowi wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz że uchylając tę decyzję w dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie można było w rozpatrywanym przypadku zastosować procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro taka legalizacja jest w tym stanie faktycznym niemożliwa, bowiem poprzez wykonanie nałożonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie doprowadzi się zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. W omawianym przypadku należało zatem zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołując się od tej decyzji T. Cz. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. Skarżący zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a w tym na podstawie błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wywodząc, że zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość zalegalizowania robót uznanych za samowolnie wykonane skarżący zarzucił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się na § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jednocześnie pomijając § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, z którego wynika, że w przypadku przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania wymagania budynków już istniejących mogą być spełnione w inny sposób niż wskazany w rozporządzeniu. Trudno bowiem wymagać, aby budynek postawiony w latach siedemdziesiątych spełniał wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. i został odsunięty od granicy działki o 4 metry. Zdaniem skarżącego, organ I instancji bezzasadnie odstąpił od wszczęcia postępowania legalizacyjnego, bowiem przeprowadzone prace nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ani nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując następnie, że organ I instancji nakazał wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do [...]r., a decyzję nakładającą te obowiązki doręczono mu [...] r., skarżący wywodził, że wykonanie tej decyzji nie jest możliwe, co uzasadnia jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zasadę wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż nie spróbował wyjaśnić, co było powodem wstawienia drzwi balkonowych. W opinii skarżącego organ I instancji bezzasadnie i bez koniecznych ustaleń faktycznych przyjął, że wykonanie drzwi balkonowych było wykonaniem nowych drzwi, a także nie wyjaśnił, czy drzwi te nie są w swojej istocie oknem oraz z czego wynika uznanie organu, że drzwi balkonowe są drzwiami wejściowymi do lokalu i czy wstawienie drzwi nie wpływa na poprawę bezpieczeństwa budynku. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy, określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mówi art. 50 ust. 1, a które traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym czasie zostanie wydana merytoryczna decyzja. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3. W przypadku braku możliwości naprawy, to jest doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Wojewódzki Inspektor podniósł, że jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Organ II instancji stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] r. M. O. (współwłaściciel budynku przy ul. C. [...] w K. G.) dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych, polegających m.in. na wymianie w przedmiotowym budynku stolarki okiennej i drzwiowej z drewnianej na PCV, potwierdzonego pismem Starosty Powiatowego w K. G. z dnia [...]r. o braku sprzeciwu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, iż w trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli stwierdzono, że w jednym z otworów okiennych inwestor zamontował okno wraz z drzwiami balkonowymi. Zdaniem organu, uznać zatem należy, że wykonał roboty budowlane faktycznie nieobjęte dokonanym zgłoszeniem. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej co do zasady nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia w zakresie, w jakim stanowi ona realizację uprawnienia inwestora do zwykłego korzystania z rzeczy, o którym mowa w kodeksie cywilnym. Niemniej jednak nie dotyczy to sytuacji zmiany wymiarów i konstrukcji pierwotnie istniejącego otworu okiennego. Realizacja robót polegających na wymianie stolarki okiennej z jednoczesną zmianą rozmiarów otworów okiennych, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może wyczerpywać znamiona remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bądź też przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin, w sposób jednoznaczny wynika, iż w miejscu, gdzie wykonany został otwór drzwiowy i zamontowane zostały drzwi balkonowe, istniało pierwotnie okno. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, jakkolwiek inwestor dokonał w dniu [...] r. zgłoszenia w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu okna na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, to nie obejmuje ono swym przedmiotem robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, co przesądza o fakcie, iż wykonane czynności zostały zrealizowane nielegalnie, bez dokonania stosownego zgłoszenia ich rozpoczęcia. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. zastosował w zaskarżonym rozstrzygnięciu właściwą podstawę prawną. Regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy bowiem trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to znaczy: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować (art. 51 ust. 1 pkt 1); 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2); 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3). Wskazując, że organ I instancji ustalił, iż wykonane roboty budowlane są niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że ponieważ ściana z otworami okiennymi budynku, w którym dokonano przedmiotowej samowoli, jest położona na granicy z sąsiednią działką, zatem obiekt już pierwotnie naruszał powołane wyżej przepisy w tym zakresie. W takim przypadku nie można stosować procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro taka legalizacja w rozpatrywanym stanie faktycznym jest niemożliwa, bowiem poprzez wykonanie nałożonych czynności nie doprowadzi się zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 51 ust. 1 pkt 3, gdyż przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę". Z powołanych wyżej względów, w opinii organu odwoławczego, organ nadzoru stopnia powiatowego słusznie wdrożył procedurę przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia nałożenie na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązku przywrócenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego. Odnosząc się do kwestii terminu wykonania przedmiotowych obowiązków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawodawca nie określa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego żadnego terminu. Podał, iż obowiązek staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja, z której obowiązek ten wynika, stanie się ostateczna. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie przez organ I instancji terminu jest nieuprawnione, w związku z czym konieczne stało się uchylenie tegoż rozstrzygnięcia w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Na powyższą decyzję T. Cz. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając tej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania – art. 127 w związku z art. 15 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie w całości odwołania od decyzji organu I instancji oraz utrzymanie w mocy tej decyzji, choć sprawa nie została należycie wyjaśniona, - naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – polegające na błędnym jego zastosowaniu, choć nie ma on w sprawie zastosowania. W skardze T. Cz. ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość poprzednio stanowiła kompleks kotłowni zasilającej w ciepło pobliskie osiedle mieszkaniowe, obecnie zaś nowi właściciele próbują zmienić jej sposób użytkowania na cele mieszkaniowe. Oświadczył, że inwestor w momencie przystąpienia do wymiany stolarki objętej zgłoszeniem posiadał nieruchomość bez jakiejkolwiek stolarki okiennej i drzwiowej. Nieruchomość posiadała wyłącznie dziury w ścianach na granicy działki zasłonięte siatką i blachą w celu uniknięcia wtargnięcia na teren nieruchomości osób trzecich. Podkreślił, że nie zmieniał wielkości otworów okiennych i drzwiowych. Stwierdził, iż nawet przyjmując, że wstawienie drzwi balkonowych stanowi odstąpienie od zgłoszenia dokonanego w dniu [...] r., należy przyjąć, że odstąpienie to nie ma znaczenia z technicznego punktu widzenia, ponieważ zostało dokonane w świetle istniejącego otworu i nie wyczerpuje pojęcia istotnego odstąpienia od dokonanego zgłoszenia. Polemizując ze stwierdzeniem organu, że niemożliwa jest legalizacja w rozpatrywanym stanie technicznym, ponieważ nie doprowadzi ona do stanu zgodnego z prawem, skarżący wywodził, że organy obu instancji błędnie uznały, iż ściana na granicy działki z otworami przedmiotowej nieruchomości pierwotnie naruszała rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przedmiotowa nieruchomość została wybudowana w latach siedemdziesiątych zgodnie ze wszystkimi przepisami budowlanymi. Zdaniem skarżącego niedorzeczne jest stwierdzenie, jakoby legalny budynek z lat siedemdziesiątych naruszał rozporządzenie z [...] r., gdyż prawo nie działa wstecz, a ustawodawca może ograniczyć prawo własności i wszystkie wynikające z tego prawa wyłącznie w drodze ustawy. Przywołując przedstawioną w odwołaniu argumentację dotyczącą spełnienia wymagań rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do niej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 127 kpa w związku z art. 15 kpa. T. Cz. oświadczył, że wstawiając nową stolarkę miał na myśli bezpieczeństwo swoich dzieci, mieszkańców powyższej nieruchomości oraz że dziwi go fakt prowadzenia postępowania od [...]r. w przedmiocie tak błahym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, gdy roboty zostały zakończone, a brak jest możliwości naprawy, to jest doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, zaniechania prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji było przyjęcie przez te organy, że skarżący – wbrew dokonanemu zgłoszeniu – wykonał roboty budowlane polegające na wybiciu w miejscu otworu okiennego otworu drzwiowego i zamontował zamiast stolarki okiennej drzwi balkonowe. Zdaniem organu, z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin w sposób jednoznaczny wynika, iż w miejscu, gdzie wykonany został otwór drzwiowy i zamontowane zostały drzwi balkonowe, istniało pierwotnie okno. Skarżący oświadczył, że nie zmieniał wielkości otworów okiennych, a przedmiotowa nieruchomość posiadała wyłącznie dziury w ścianach zasłonięte siatką i blachą, bez jakiejkolwiek stolarki okiennej i drzwiowej. Jego zdaniem przedmiotowe drzwi balkonowe w istocie są oknem, a ich wstawienie nastąpiło bez zmieniania wielkości istniejącego otworu i było zgodne z dokonanym zgłoszeniem. W czasie przeprowadzania dowodu nr [...] w dniu [...]r. T. Cz. oświadczył, że w miejscu, gdzie obecnie zamontowane są drzwi, znajdowała się dziura, zasłonięta zbutwiałym drewnem i luźnymi cegłami. Twierdzenia te konsekwentnie podtrzymywał przez całe postępowanie toczące się w tej sprawie, w tym w skardze i na rozprawie. Dodatkowo skarżący podniósł, że dokonanym w dniu [...] r. zgłoszeniem objęto przedmiotowe drzwi, bowiem podano wówczas, że wymianie będzie podlegało 20 okien i 4 pary drzwi oraz brama wjazdowa do garażu. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie spornej kwestii. W szczególności zauważyć wypada, iż jedynym dowodem mającym świadczyć o tym, że w miejscu obecnie wstawionych drzwi balkonowych uprzednio był otwór okienny, są niskiej jakości mało wyraźne kserokopie zdjęć znajdujące się w aktach administracyjnych, na podstawie których można co prawda domniemywać, że w miejscu obecnie wstawionych drzwi balkonowych uprzednio był otwór okienny a nie drzwiowy, niemniej jednak jest to tylko domniemanie, nie zaś jednoznaczne i pewne ustalenie. Dysponując jedynie takimi zdjęciami nie można bowiem wykluczyć, że chociaż przedmiotowy otwór sprawia wrażenie otworu okiennego, to jest to wynikiem przesłonięcia jego dolnej części na przykład zbutwiałym drewnem i luźnymi cegłami, jak konsekwentnie twierdził skarżący. Trudno też uznać, by załączona do zgłoszenia z dnia [...]r. część rysunkowo-graficzna budynku biurowo-warsztatowego "Rzut parteru" sporządzona w [...]r. w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzała, że w miejscu, gdzie zamontowano drzwi balkonowe, istniało wcześniej okno o wymiarach innych (mniejszych) niż po zamontowaniu przedmiotowych drzwi. Zauważyć przy tym wypada, ze w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy brak jest wspomnianego wyżej "Rzutu parteru", co uniemożliwia bliższą analizę tego dokumentu. Nie można ponadto wykluczyć, że istniejące wcześniej "okno" miało w rzeczywistości wymiary i kształt obecnych drzwi balkonowych, które – jak sugerował to skarżący – faktycznie są oknem o wyglądzie drzwi z uwagi na kształt otworu, w jakim je zamontowano. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala też na nie budzące wątpliwości ustalenie, ile otworów drzwiowych istniało przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych, a zatem nie pozwala na podważenie prawdziwości oświadczenia skarżącego, że wśród podanych w zgłoszeniu z dnia [...] r. 4 par drzwi, były również drzwi zamontowane w spornym miejscu. Jeżeli bowiem zostały one faktycznie ujęte w powyższym zgłoszeniu, to roboty budowlane związane z ich instalacją jako objęte tym zgłoszeniem nie mogą być uważane za wykonane samowolnie. Stosownie do art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na względzie treść powyższych przepisów procedury administracyjnej stwierdzić należy, iż niezgodnie z tymi unormowaniami organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy w miejscu, w jakim w przedmiotowym budynku wstawiono drzwi balkonowe, uprzednio istniał otwór o takich samych wymiarach, jak po ich wstawieniu oraz czy zgłoszenie z dnia [...]r. obejmowało również powyższe drzwi, a kwestie te mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem faktycznie wstawiając drzwi balkonowe skarżący nie zmieniał wielkości otworu, to nie można mówić, że wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na wybiciu tego otworu. Jeżeli zaś zgłoszenie z dnia [...] r. obejmowało również przedmiotowe drzwi, to roboty budowlane związane z ich instalacją – jako objęte zgłoszeniem, do którego nie zgłoszono sprzeciwu – nie były samowolnie wykonane. W tym stanie rzeczy za uzasadniony uznać należy zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, przy czym stwierdzone przez Sąd naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do omówionego uchybienia rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogłoby być inne. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż ten przepis nie był podstawą jej wydania. Podstawę taką stanowił bowiem art. 51 ust. 1 pkt 1 (a nie pkt 2) Prawa budowlanego. To jednak, jakie przepisy prawa materialnego powinny zostać w tej sprawie zastosowane będzie można ocenić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym nie budzącymi wątpliwości ustaleniami faktycznymi. W szczególności przed jednoznacznym ustaleniem, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi samowolnie przeprowadzonymi, czy też z robotami wykonanymi legalnie, rozważanie i rozstrzyganie kwestii materialnoprawnych byłoby przedwczesne. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.