II GSK 884/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/09 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skarze kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. IV SA/Wa 598/09 oddalił skargę A. Sp. z .o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem dwóch skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez spółkę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca, strona) były postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] - sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą VI SA/Wa 1573/07; oraz z dnia [...] września 2007r. Nr [...] odmawiające skarżącej spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] - sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą VI SA/Wa 1788/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), połączył sprawy wszczęte wymienionymi skargami, celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 1573/07 Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 1 grudnia 2006 r. do 31 marca 2007 r. Wymieniona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 7 maja 2007 r., natomiast jej pełnomocnikowi w dniu 2 maja 2007 r. Następnie pełnomocnik spółki złożył odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy uznał, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku Sygn. akt II GSK 884/09 uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 maja 2007 r. a zatem termin do wniesienia odwołania upływał 16 maja 2007 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., doszło do uchybienia czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, gdyż zostało ono nadane listem poleconym 18 maja 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., a przed wniesieniem na nie skargi, został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r. W wyniku rozpoznania tegoż wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2007 r. odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że co prawda decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej, a jej pełnomocnikowi jedynie "do wiadomości", jednakże nie mogło to mieć wpływu na uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej jest profesjonalistą co zakłada większą niż przeciętna znajomość przepisów postępowania administracyjnego. Pełnomocnik nie może zatem twierdzić, że skoro w decyzji organu pierwszej instancji wskazano więcej niż jedną stronę, której doręczono decyzję, to może wybrać termin do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, wnioskodawca nie uprawdopodobnił więc, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło bez jego winy. Na powyższe postanowienia skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W wyniku ich rozpoznania, Sąd I instancji uznał, że zasługują one na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/07, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r. oraz postanowienie tego samego organu z [...] września 2007 r. nr [...], którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji. W ocenie Sądu I instancji skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi jedynie "do wiadomości", stanowiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w wypadku gdy strona ustanowi pełnomocnika, pisma doręcza się bezpośrednio NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku Sygn. akt II GSK 884/09 pełnomocnikowi. Powołany przepis należy przy tym interpretować ściśle, ponieważ jest to wyjątek od zasady doręczania pism stronie osobiście lub osobie upoważnionej do odbioru w przypadku osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że posłużenie się przez stronę profesjonalnym pełnomocnikiem nie sanuje wadliwości dokonanego przez organ pierwszej instancji doręczenia. Organ nie może przerzucać na stronę negatywnych skutków swojego niezgodnego z procedurą administracyjną działania. Sąd pierwszej instancji uznał, że doręczenie pisma samej stronie, gdy ustanowiła ona pełnomocnika nie jest skuteczne i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Termin ten w wypadku decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nie rozpoczął biegu, a zatem wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było przedwczesne. Sąd zalecił, by organ rozpoznając ponownie sprawę, doręczył decyzję pełnomocnikowi skarżącej, stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. Dopiero z chwilą prawidłowego doręczenia decyzji otworzy się termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, należało także uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie można było rozstrzygać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro termin ten jeszcze nie rozpoczął biegu. W związku z tym postanowienie z [...] września 2007 r., jako wydane przedwcześnie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło powyższy wyrok w całości oraz wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, ponieważ decyzja Prezydenta W. została doręczona zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi. Zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., postawiony zaskarżonym postanowieniom, wobec doręczenia decyzji pełnomocnikowi spółki, zdaniem organu jest niesłuszny. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na pogląd wyrażony w wyroku NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku Sygn, akt II GSK 884/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2004 r., sygn. akt V SA/WA 2091/04 (LEX 164695), że w wypadku gdy pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi, to pismem prawidłowo doręczonym, będzie pismo doręczone przedstawicielowi lub pełnomocnikowi i w konsekwencji to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r, sygn. akt VI SA/Wa 1573/07 w części uwzględniającej skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji wyciągnął zbyt daleko idące wnioski z adnotacji zawartej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., z której wynika, że decyzję otrzymuje skarżący, a jej pełnomocnik "do wiadomości". Ze wspomnianej adnotacji nie można jednak wywodzić, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja doręczenia "do wiadomości". Stosowanie przez organy administracji takiego określenia ("do wiadomości") w tzw. rozdzielniku decyzji ma na celu jedynie odróżnienie adresata decyzji od uczestników postępowania na prawach strony, do których decyzja nie jest kierowana, a otrzymują ją do wiadomości, by mogli skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. Wobec powyższego, NSA uznał, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie wadliwie uznał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., co stanowiło uchybienie przepisom postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA, w toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze, że doręczenie decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r. pełnomocnikowi skarżącej było skuteczne. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił ją argumentując, że adwokat prowadzi działalność gospodarczą w ramach kancelarii indywidualnej a zatem, jeżeli chodzi o miejsce doręczeń należy stosować art. 42 § 1 k.p.a. Poza tym na pieczątce, którą posługuje się pełnomocnik figuruje adres kancelarii adwokackiej w W., ul. S. 7, będący jednocześnie miejscem zamieszkania adwokata. Bezsporne jest, że pełnomocnik odbiór decyzji z dnia [...] NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku Sycin. akt II GSK 884/09 kwietnia 2007 r. pokwitował własnoręcznym podpisem, dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności doręczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył adwokat zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie wobec pełnomocnika stronty wskazującego konkretny adres dla doręczeń - biuro kancelarii. Kasator wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że przepis art. 40 K.p.a. reguluje problem legitymacji do doręczeń podstawowej grupy podmiotów postępowania, tj. strony postępowania oraz podmiotów działających w postępowaniu "za stronę" z mocy przepisu prawa, orzeczenia sądu lub organu (przedstawiciele ustawowi) lub umocowanych wyraźną lub domniemaną wolą strony (pełnomocnicy). Z regulacji art. 40 § 1 K.p.a. zdanie pierwsze wynika zasada ogólna formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Odnosi się on do każdej żyjącej lub istniejącej strony postępowania administracyjnego, bez względu na ich liczbę w jednym postępowaniu oraz charakter reprezentowanych względem siebie interesów prawnych. Nie jest istotne, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Wskazany obowiązek nie doznaje modyfikacji ze względu na inicjatywę wszczęcia postępowania. Dla jego realizacji nie ma znaczenia zakres (także zupełny brak) wykonywania przez stronę uprawnień wynikających z zasady czynnego jej udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Powyższa zasada (obowiązek) nie ma jednak wymiaru podmiotowo bezwzględnego. Dopuszcza się wyjątki, które ze względu na taki ich charakter sprzeciwiają się stosowaniu do nich wykładni rozszerzającej. Pierwszy wyjątek obejmuje sytuację, gdy strona działa przez przedstawiciela. NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku Sygn. akt II GSK 884/09 Wyjątek drugi dotyczy wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Z przepisu § 2 wynika wymóg doręczenia pisma pełnomocnikowi. W przypadku wielości pełnomocników strony w tej samej sprawie, obowiązek ten odnosi się do każdego pełnomocnika, chyba że co innego będzie wynikać z zakresu umocowania pełnomocnika (problem pełnomocnictwa do dokonania tylko niektórych czynności procesowych). Mając powyższe na uwadze i ustosunkowując się do zarzutu kasatora, iż doręczenie z dnia 2 maja 2007 r. nie może być uznane za skuteczne, albowiem nastąpiło na adres zamieszkania a nie na adres siedziby kancelarii indywidualnej adwokata, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Po pierwsze należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., że adwokat prowadzi działalność gospodarczą w ramach kancelarii indywidualnej a zatem, jeżeli chodzi o miejsce doręczeń należy stosować art. 42 § 1 K.p.a. Poza tym na pieczątce, którą posługuje się pełnomocnik figuruje adres kancelarii adwokackiej w W., ul. S. 7, będący jednocześnie miejscem zamieszkania adwokata. Bezsporne jest, że pełnomocnik odbiór decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. pokwitował własnoręcznym podpisem, dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności doręczenia. Po drugie należy wskazać, że sam pełnomocnik w toku postępowania przed organem I instancji wskazywał na "papierze firmowym" jako adres prowadzenia kancelarii ul. S. i na ten adres organ dokonywał doręczeń (zob. np. pismo z dnia 18 kwietnia 2007 r., k. 16 akt adm.). Należy zauważyć, że dopiero we wniosku z dnia 2 sierpnia 2007 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik wskazał jako adres kancelarii ul. N. i od tego też czasu, organy administracji dokonują doręczeń na ten adres. Tak więc sam pełnomocnik własnym działaniem wywołał zamęt, zaś organy jedynie reagowały na jego wskazania. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA/wyr.1 - uzasadnienie wyroku