I OSK 1357/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Strzelce Opolskie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 175/09 o odrzuceniu skargi Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w sprawie ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. odrzucił skargę Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w Opolu, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że działający w imieniu Gminy Strzelce Opolskie, Burmistrz Strzelec Opolskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylającą decyzję wydaną w I instancji przez Burmistrza Strzelec Opolskich i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Strzelcach Opolskich, w związku ze stworzeniem warunków podłączenia ich do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków gminy Strzelce Opolskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Strzelce Opolskie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, stwierdzając, że burmistrz, będący organem wykonawczym Gminy Strzelce Opolskie nie był stroną, lecz organem prowadzącym postępowanie administracyjne. W związku z tym, Gmina reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Strzelce Opolskie nie miała uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, działającego wobec niej jako organ wyższego stopnia. Brak uprawnienia do wniesienia skargi jest niezależny od interesu prawnego Gminy Strzelce Opolskie i wynika z faktu, iż gmina, jako organ administracji, nie może na pewnym etapie postępowania przekształcić się z organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie, w podmiot posiadający uprawnienia do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina Strzelce Opolskie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Gmina zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej. Skarżąca wskazała, że burmistrz gminy, w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy, a zatem bez znaczenia jest podniesiona przez Sąd okoliczność, iż decydujące znaczenie ma fakt, że właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji był burmistrz gminy wnoszącej skargę. Zdaniem skarżącej, interes prawny gminy i kompetencje burmistrza do wydawania w pierwszej instancji decyzji, to okoliczności pozostające całkowicie bez związku w zakresie przypisanym im przez Sąd. Czym innym jest powierzenie wykonawczemu organowi gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, czym innym natomiast działanie tego organu jako organu osoby prawnej w ramach przyjętej teorii reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania". W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2, powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 50 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. W sprawie, podobnie jak w innych porównywalnych, zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał Burmistrz tej gminy. Rolę jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym kreują przepisy prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Najczęściej jednak, ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06). Nie można przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu - interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.